高考成绩的发布与服务行政

胡 芬


近来，有关各省高考成绩的声讯台收费发布的问题引起了社会的关注。高考成绩的发布途径通常有邮递、声讯台发布、网上查询。声讯台发布最为方便、迅捷，但收费最贵，考生颇多怨言。有报道指出，在今年6月5日，在江苏省招办的主持下，江苏电信、联通和移动三家电信企业参与了高考分数发布权竞标会。江苏移动公司表示，如果中标，自己愿意将短信查分获取的直接收入全部交给省招办。江苏电信公司则开出120万元的高价，一举中标。江苏省招办表示，招标费用将全部用于弥补全省各市招办高考防非典费用缺口和高考阅卷工作，“绝不挪作它用”。此做法引发了社会各界广泛争议。支持者认为，竞标是市场经济的手段，具有公开、公平、公正的优势。此举既解决了高考信息查询工作中存在的不足、改进了工作，又增加了招生工作的经费来源，一举两得。反对者认为，江苏省招办作为国家机关，只有履行职责、做好招生工作的义务，没有将全体考生共同形成的公共信息作为商品出卖、牟取利益的权利。中标的电信企业必然以自己的信息查询服务收入弥补竞标支出，因而招办的竞标收入实际还是来源于考生及其家庭，自己参与形成的信息，自己还要花钱才能获悉，于情于法都是不通的。中国社会科学院法学研究所宪法行政法研究室主任周汉华说：“一个区域考生的高考分数实质是一种公共信息。公共信息虽然掌握在政府手中，但它属于公众；政府有公布的义务，决没有把它作为谋取利益的资源而任意处置的权力。从这个角度看，江苏省招办利用手中的公共信息资源谋取利益，是不正当的。”
政府公共行政活动的目的是为公众提供服务，不能利用行政机关的优势营利，其行政活动应当符合依法行政的原则。对以招标竞争的方式出让高考成绩的声讯发布权是否合法、合理的问题，首先，我们所要明确的是，教育行政主管部门应否收取声讯发布高考成绩的费用、收费是否有违行政的目的？现代国家与公民的关系是一种服务与合作、信任与沟通的关系，国家行政也应该是服务行政，行政机关和公民之间的关系的一种服务与合作的关系。行政活动作为一种公共服务行为，是行政主体对公共利益的一种集合、维护和分配。那么，教育行政部门应当尽可能的提供服务来满足考生的需求，为考生服务是其职责的要求。是否收费与行政的服务目的是一种什么关系呢？实际上，教育行政部门免费的服务是由社会公众承担费用，因为教育行政部门的经费来源于国家财政，也就是全体公民交纳的税收、规费；收费的服务则是由服务对象自己承担费用的。公民是国家权力的实际享有者，也是社会公共负担的承担人。高考考生是公民中的一部分，组织考试以及邮递发布成绩所需的费用并不为社会公共所负担。毕竟，我国的义务教育还未普及到高中阶段，所以需要考生交纳高考所需费用，此费用并不包括以最快的方式——声讯发布成绩。考生有提前得到分数的需求，而提前公布是有成本的。这一成本理应由查分者自己负担，不应为教育行政部门、即社会负担。当考生希望以最快的方式获得成绩时，应当支付此费用，但其支付的费用应当仅限于成本。因此，考生考试所需的费用应当由个人承担，不是由社会公众负担，教育行政部门收取考生考试费用是正当的，通过声讯发布成绩收取成本费也是正当的，这与行政的服务目的并无违背。
这里涉及到一个问题，高考成绩信息是公共信息，抑或是属于隐私权范围的个人记录？对此，有学者发表了不同的观点，如前提到的周汉华老师认为，高考分数实质是一种公共信息，虽然掌握在政府手中，但它属于公众；政府有公布的义务，决没有把它作为谋取利益的资源而任意处置的权力。有的学者认为，高考成绩信息不是公共信息，是个人的信息，除行政机关用于执行行政活动所必须的使用、如高考录取工作等外，在没有得到其本人同意以前，不能用于其它目的。本人认为，政府作为服务于民的机关当然不能营利。是否公共信息都不影响教育行政部门对声讯查询的收费，收取成本费用是正当的，因为不论是对公共信息的查询还是对自己的个人记录的查询，都是应当由查询者自己付费的。例如，根据美国的《情报自由法》，对公共信息资源的申请查阅，为了节约财政开支，政府也不负担行政机关对私人提供文件的费用，这项支出是由行政机关向申请文件的人征收的。这项费用包括：检索费、复制费和审查文件是否可以公开和应当删除的部分的服务费。这三种费用在适用上有所不同，但在计算和收取上遵守共同的原则：只能收取直接的费用，不能收取间接的费用。对个人记录，根据美国的《隐私权法》，个人要求得到自己的记录，也必须按照行政机关所规定的程序和交纳复制的费用。
其次，既然教育行政部门声讯发布成绩是应当收成本费的，那么以招标竞争的方式出让高考成绩的声讯发布权是否合法、合理？当教育行政部门自己没有声讯发布的能力，考生又有声讯发布成绩的需求时，教育行政部门需要借助声讯台来为考生服务。而声讯台是营利型的企业，它所追求的是其个体的经济利益，而不是以公共利益为目的。要作到声讯发布，可能有的方式包括：（一）由声讯台提供给考生免费查询。那必然应由教育行政部门支付给其发布费，然而发布成绩费用是由服务对象自己负担的，那么教育行政部门必然在收取的考务费增加这一部分。可并不是每一个考生都愿意为提前获得高考成绩而付费，毕竟，正常的邮递费用低，有的偏僻地方的考生难以打电话。何况晚一点知道成绩并不影响高考结果的。所以这一方式并不可取。（二）某声讯台从教育行政部门购买考分信息，给考生提供收费查询服务，有的是愿将所获直接收入（即除开成本）交给教育行政部门，如前所述的江苏移动公司。有的是通过招标竞争的方式以支付给教育行政部门最高价获得高考成绩的声讯发布权，如江苏电信公司开出的120万元的高价竞标费。此时，声讯台交给教育行政部门的直接收入或竞标费都是来源于查分的考生。行政的目的并不是为了获利，如此一来却构成了实际的获利，即使所获的收入依然用于教育行政活动也是不合法的，因为这实际上是要求查分的考生在交纳了考务费用后，还要为其它的行政活动承担费用，那是将社会公共负担加在他们身上了。只要是加以负担的行政征收都是要有明确的法律依据的，因此，这一方式显然的不合法。
在依法行政的前提下，教育行政部门在高考成绩的声讯发布上怎样才能做最大限度的实现行政活动的服务目的呢？笔者认为，声讯台有多家，以公开招标的方式选择某声讯台发布高考成绩是可取的，是符合公平、公正的原则的。声讯台作为企业，向查询者收费肯定是必然的，声讯发布需要成本，它还要盈利。因此，应当由教育行政部门免费向声讯台提供高考成绩信息，以公开招标的方式选择某声讯台发布高考成绩，但政府在选择中标者时，不是以出价给自己最高的为中标，因为高价最后是由考生支出的，中标者应当是以最低的价格为考生提供查询服务的。这样，教育行政部门既能为考生提供更多更好的服务，声讯台也能够合理盈利，查分的考生也能够以最低廉的价格得到快速查分。真正做到依法行政、行政公开，实现行政活动服务于公众的目的。