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关于落实长株潭城市群区域规划和加强生态绿心保护的若干规定

时间:2024-07-12 19:32:55 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9313
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关于落实长株潭城市群区域规划和加强生态绿心保护的若干规定

湖南省湘潭市人民政府


湘潭市人民政府令
第 2 号


《关于落实长株潭城市群区域规划和加强生态绿心保护的若干规定》已经2013年3月20日市人民政府第3次常务会议通过,现予发布,自2013年6月1日起施行。
    

                        市 长
   2013年5月23日

    
    
     关于落实长株潭城市群区域规划和加强生态绿心保护的若干规定


    
第一条 为完善管理机制,落实工作责任,细化考核监督,促进规划执行,并全面加大对生态绿心的保护力度,大力推动“两型社会”建设和生态文明建设,根据《湖南省长株潭城市群区域规划条例》(以下简称《区域规划条例》)、《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》(以下简称《绿心保护条例》)和《湖南省长株潭城市群区域规划条例实施细则》(以下简称《实施细则》)等法规体系的规定,结合我市实际,制定本规定。
  第二条 凡市域范围内的城乡规划、土地利用总体规划和专项规划的制定,均应以《长株潭城市群区域规划(2008—2020年)》(以下简称《区域规划》)和《长株潭城市群生态绿心地区总体规划(2010—2030年)》(以下简称《绿心规划》)为依据。
  第三条 由市“两型社会”建设综合配套改革办公室(以下简称市“两型”办)全面负责组织、协调《区域规划》和《绿心规划》在我市的实施和监督管理工作。具体职责如下:
  (一)根据《区域规划》组织编制市域规划,指导市本级和各县市城市总体规划等的编制和调整;
  (二)指导编制资源节约型和环境友好型社会建设示范片区规划;
  (三)根据《绿心规划》,指导编制绿心范围内的片区规划和控制性详细规划;
  (四)根据有关法律法规的要求,指导、协调、监督有关部门对辖区内的禁止开发区、限制开发区进行管理;
  (五)对辖区内具有区域性重大影响的建设项目和长株潭城市群生态绿心地区的建设项目的确定,以及项目建设用地规划提出初审意见;
  (六)指导、协调、监督本行政区域内资源开发利用和生态环境保护;
  (七)在职责范围内决定本行政区域内《区域规划》和《绿心规划》实施的其他事项。
  第四条 市直机关各有关单位按照职责分工,依据《区域规划》和《绿心规划》,负责组织协调专项规划编制、实施和监督管理的相关工作。具体职责分工如下:
  市发改委负责市域经济社会发展规划和循环经济规划;市城乡规划局负责市域城镇体系规划和城市总体规划;市国土资源局负责市域土地利用规划;市经信委负责市域信息同享规划和工业布局规划;市环保局负责市域环境保护规划;市商务局负责市域现代物流规划;市水务局负责市域涉水建设规划;市旅游局负责市域旅游业发展规划;市林业局负责市域森林生态建设规划和绿心范围生态保护规划;市农业局负责市域农业发展规划。其他部门按照职责分别负责有关专项规划。
  第五条 根据《区域规划》,长株潭城市群核心区湘潭市的具体范围为:湘潭市区(含响水乡、响塘乡、姜畲镇、楠竹山镇)面积657平方公里,湘潭县(含易俗河镇、梅林桥镇、河口镇、杨嘉桥镇、石潭镇、云湖桥镇)面积675.7平方公里,湘乡市(含湘乡市区、东郊乡、育塅乡、龙洞镇)面积336.2平方公里,韶山市(含韶山乡、永义乡、如意镇、清溪镇、银田镇)面积127.1平方公里。总面积1796平方公里。
  第六条 长株潭城市群核心区湘潭市域内,下列区域为禁止开发区:
  (一)划入长株潭城市群生态核心生态保护区的区域;
  (二)长株潭城市群以外相对集中连片的基本农田、各类保护区、重点公益林区、坡度25。以上的高丘山地、重要湿地,以及泄洪区、蓄洪区、滞洪区等区域;
  (三)法律、法规和省人民政府规定禁止开发的其他区域。
  第七条 在生态绿心地区禁止开发区内可建项目包括:
  (一)生态建设。主要是指对受人为活动干扰和破坏的生态系统进行生态恢复、重建和提升。
  (二)景观保护建设。是以自然景观保护、生物环境保护和生态系统结构和功能恢复为内容的保护性建设。
  (三)必要的公共设施建设。是指在核心生态保护区内过境的铁路、公路、城际快速道路等区域性重大基础设施建设,还有必要的历史文物、人文资源的保护建设,以及区域内保障生产、生活所必须的防火通道、防洪设施、供水(气、电)、排水、道路、港口码头等公共设施建设。
  (四)当地农村居民的住宅建设。
第八条 长株潭城市群核心区湘潭市域内,禁止开发区以外的下列区域为限制开发区:
  (一)湘江及其主要支流(涓水、涟水)两岸河堤背水坡脚向外水平延伸100米以内范围;
  (二)前项规定范围以外的各类宜农土地,坡度在15。~25。之间的丘陵山地,以及生态脆弱区等;
  (三)法律、法规和省人民政府规定限制开发的其他区域。
  第九条 在限制开发区内,应坚持保护优先、适度开发的原则,可以发展生态农业、休闲旅游等。可建项目包括:
  (一)禁止开发区内允许建设的项目。
  (二)生态农业。是指在保护和改善农业生态环境的前提下,能获得较高的经济效益、生态效益和社会效益的现代化农业。
  (三)旅游休闲设施建设。主要包括生态旅游、体育休闲、休闲度假、园艺博览等相关设施建设。
  (四)村镇建设。主要包括村镇危房改造、村镇公益事业建设及基础设施建设项目等。在限制开发区内进行村镇建设,应以加强城乡统筹、提高土地集约化利用为原则,提倡采用新技术、新工艺、新材料、新结构,提升建设水准。
  (五)土地整理。是指通过采取各种措施,对田、水、路、林、村等实行综合整治,提高耕地质量,增加有效耕地面积,改善农业生态条件和生态环境的行为,具体包含土地整理、土地复垦和土地开发三项内容。
  第十条 禁止开发区、限制开发区等空间管治区域的范围划定方案经省人民政府批准后,市人民政府根据相关规划,按照属地管理原则,明确由所在地县市区人民政府、园区管委会负责在生态绿心地区进行保护标志的设立、维护和管理。
  第十一条 《绿心规划》确定的禁止开发区和限制开发区内的项目建设,以及控制建设区内的重大建设项目均须遵守本规定,并严格按照区域性影响项目管理规定执行。
  第十二条 《区域规划条例》和《实施细则》所称具有区域性重大影响的建设项目,是指对本区域国民经济和社会发展、区域环境和城市群空间布局有重大影响的建设项目,包括跨市域的建设项目、单一市域范围内具有区域重大影响的建设项目。
  第十三条 以下建设项目纳入长株潭城市群湘潭市域内具有区域性重大影响的建设项目目录:
  (一)交通
  1.高速公路、核心区内二级以上公路和城际干道;
  2.一级公路主枢纽客、货运站场新建、改建与扩建;
  3.铁路及铁路枢纽站的新建、改建与扩建;
  4.城际铁路及站场的新建、改建与扩建;
  5.千吨级以上港口码头和航电枢纽工程。
  (二)生态环保
1.日处理5万吨以上的污水处理厂、日处理400吨以上的城市生活垃圾处理场和危险废弃物、医疗垃圾等处理项目、垃圾焚烧发电项目;
  2.污泥集中处理工程。
  (三)能源
1.核电、火电工程;
  2.500千伏以上的送变电建设工程;
  3.城际输气、输油管网及配套设施工程。
  (四)城建
  1.城市、城际轨道交通;
  2.日供水10万吨及以上的供水工程;
  3.《湖南省湘江长沙株洲湘潭段生态经济带建设保护办法》(省人民政府令第176号)规定的湘潭湘江生态经济带范围内影响水源、岸线资源、洲岛的各类建设工程;
  4.长株潭城市群核心区内,占地面积500亩以上或建筑面积100万平方米以上的房地产项目。
  (五)产业
  1.新上冶炼、化工、建材项目;
  2.在竹埠港等地区新建的各类工业项目;
  3.示范片区内新设产业园区;
  4.占地120万平方米以上的物流园区、占地30万平方米以上的物流中心。
  (六)社会事业
  1. 6万座以上的体育场,1万座以上的体育馆,建筑面积10万平方米以上的会展中心、区域性公共文化服务场所等对长株潭城市群协调发展有重大影响的公共设施;
  2.高等院校新建、扩建建筑面积100万平方米以上的工程,以及具有区域影响的其他学校建设工程。
  (七)国家以及省人民政府要求纳入目录的其他项目。
  第十四条 对列入具有区域性重大影响建设项目目录的项目,或者按照本规定第七条明确可以兴建的建设项目,城乡规划主管部门在批准其选址前,应征求市“两型”办的意见。对市“两型”办提出异议的,应当协商一致后方可办理有关手续。
  市发改、经信、国土资源、城乡规划、住房和城乡建设、环境保护、交通运输、水务、林业等主管部门对区域性重大影响的建设项目进行审批时,应将审批结果抄送市“两型”办。
  第十五条 对列入具有区域性重大影响建设项目目录的项目,或者按照本规定第七条和《绿心规划》确定的禁止开发区和限制开发区内的建设项目,以及控制建设区内的重大建设项目,选址或准入的审查程序是:
  1.由市及市以下城乡规划部门审批的具有区域性重大影响的建设项目,由当地城乡规划主管部门将相关材料和初审意见提交当地“两型”办出具初步意见后,报市“两型”办出具初审意见,由市“两型”办提交省“两型”办出具是否符合区域规划意见或者项目准入意见书。
  2. 需省城乡规划主管部门审批的具有区域性重大影响的建设项目,由当地城乡规划部门和“两型”办共同审查,并提交相关材料报市城乡规划主管部门和市“两型”办,由市城乡规划主管部门和市“两型”办报省城乡规划主管部门审批。由省城乡规划主管部门就项目是否符合区域规划征求省“两型”办意见。
  第十六条 区域性重大影响建设项目在征求市“两型”办对选址或准入的意见时,应当提交以下材料:
  项目选址申请;
  项目可行性研究报告(项目申请报告);
  项目基本情况材料和有关部门的初审意见;
  拟选地点的现状地形图(1:500—1:2000)及电子文件,并标出拟选范围;
  项目区位示意图、总平面图(1:500—1:2000);
  县市区(含高新区、经开区和昭山示范区,下同)“两型”办的初审书面意见;
  其他材料(经现场踏勘、材料审查后认为需要补充的相关材料)。
  第十七条 市及县市区的城乡规划主管部门在批准限制开发区内的项目选址意见书或进行用地规划许可之前,应当持本规定第十六条要求提交的材料和初审意见,向市“两型”办申请项目选址审查,市“两型”办自受理之日起,5个工作日内提出审查意见。
  第十八条 具有区域性重大影响的建设项目,未按本规定第十五条的要求办理规划选址和项目准入的,相关部门不得批准建设,项目建设单位不得擅自兴建。
  第十九条 建设单位未按本规定第十五条的要求办理选址手续即开工建设的,由城管执法等部门依法责令停止建设,并按有关规定给予处罚。
  第二十条 有关部门未按本规定第十五条的要求办理选址手续即批准项目立项、核发“一书三证”或批准建设用地的,由市“两型”办提请市人民政府责令纠正。
  第二十一条 市和县市区国土资源部门应当按照《区域规划》、《绿心规划》和土地利用总体规划,加强长株潭城市群湘潭市域核心区的土地管理。对核心区用地,必须制定具体的用地计划,加强土地调控,推进集约节约用地。
  第二十二条 在长株潭城市群湘潭市域核心区范围内进行开发建设活动,不得违反《区域规划》和《绿心规划》的规定。同时,还要按相关规定接受市人民政府及有关部门的监督管理。
  第二十三条 市“两型”办应当加强对《区域规划》和《绿心规划》实施情况的监管,并及时将有关情况向市人民政府和省“两型”办报告。
  第二十四条 各县市区人民政府(园区管委会)、市直机关各有关单位应当将实施《区域规划》、《绿心规划》、《区域规划条例》、《绿心保护条例》和《实施细则》等纳入日常工作,每年向市人民政府报告实施情况,并抄送市“两型”办。实施情况纳入对各单位年度绩效考核的内容。
  第二十五条 鼓励公民、法人和其他组织向各级“两型”办举报违反《区域规划》、《绿心规划》、《区域规划条例》和《绿心保护条例》的行为。
  第二十六条 本规定所称核心区、绿心、禁止开发区、限制开发区等,以《区域规划》、《绿心规划》和《长株潭城市群核心区空间开发与布局规划(2008—2020年)》确定的范围为准。





论离婚协议中确认的
第三人债权的法律效力
评张在香诉于琦民间借贷纠纷一案
烟台市牟平区人民法院 韩刚 韩伟*
案情:张某之女王某与于某于2001年5月份登记结婚。在婚前,于某为个人上学、调动工作等向原告借款32500元。王某与于某在2003年协议离婚。离婚协议主要内容有:第一,双方登记后没有举行结婚仪式,所以没有共同财产……;第四,于某借张某共计45000元用于2001年6月份前于某本人转户口、调动工作、读书等费用,以及2002年5月份购买摩托车等花销;此外于某自愿自2005年3月份起直至2008年3月份还清欠张某的借款。为索要该笔欠款张某将于某诉至人民法院,要求于某立即付清借款45000元。在诉讼中,张某向法院提交部分借条作为证据之余,还提交了其女王某与于某所达成的离婚协议作为证据,以证明被告向其数次借款的事实及借款数额。但张某提交的借条只能证明婚前32500元借款关系存在。于某则主张,其为达到与张某之女王某离婚的目的,才与原告之女达成了欠原告45000元的还款协议。该协议中的欠款是对原告及其女儿的一种补偿;其还认为,其中借款为夫妻共同债务,申请追加原告之女作为共同被告,共同偿还。
审理结果:法院认为,王某与于某达成的书面协议合法有效。该协议证明了于某婚前向张某借款32500元,婚后向张某借款12500元的事实。但协议在未征得债权人张某的同意就该债务的还款时间及在债务人王某与于某之间的分配数额所作的约定对张某无约束力。在时效期内,张某对王某的婚前借款32500元,可随时主张权利;王某婚后借款12500元,应为王、于二人的共同债务,张某可向王某一人或王、于二人共同主张权利。对于某要求追加王某为共同被告的主张,理由不当,法院不予支持。遂判决于某于判决生效后10日内付清欠张某的借款45000元。
案件分析:
本案所涉及的民事法律关系是通过婚姻关系而确立的为第三人利益的合同关系,即为第三人设定了债权。其所涉及的主要问题是王某与于某达成的离婚协议对第三人张某的效力如何?笔者认为离婚协议系夫妻二人所为的协议,其中对财产及债权、债务的分担对夫妻二人有约束力,因该协议是在债权人不知情的情况下作出,其对债务所作的分担及还款时间,可能损害债权人的利益,所以该协议对第三人没有约束力。但是,债权人在诉讼中以离婚协议中确认的债权关系及数额作为证据提交法庭,法庭不应全都认定无效。如本案,离婚协议为张某设定了权利(确定了其债权总额,且总额多于其有证据证明的总额),从保护第三人的原则看,只要第三人对该协议不提异议,该协议确认的债权关系及数额可以作为认定案件事实的证据,认定有效。下面本文从三个方面予以阐述。
一、离婚协议对第三人效力问题
该离婚协议主要内容包括:第一,双方登记后没有举行结婚仪式,所以没有共同财产……第四,被告借原告共计45000元用于2001年6月份前被告本人转户口、调动工作、读书等费用,以及2002年5月份购买摩托车等花销。此外,被告自愿自2005年3月起,按期归还约定数额,2008年3月份清偿完毕。
第一、王某、于某达成的离婚协议系双方真实意思表示,该离婚协议有效,其中对财产分割及债权债务的负担问题作出的处理对二人之间有法律上的拘束力。
第二、该离婚协议对王、于二人效,但二人不能以此来对抗其他债权人。我国一直坚持婚姻关系案件(包括在民政部门协议离婚)的处理不允许第三人参加的原则,所以处理夫妻财产、特别是处理对外共同债务的负担问题时,真正的债权人往往处于不知情或不能表达自己意见的地位,这对债权人非常不利。如夫妻二人通过离婚协议将共同财产由一人享有,而将共同债务由另一人承担,恶意逃债,损害债权人利益。所以,对夫妻共同债务,当事人未经债权人同意而改变债的性质,约定由一人偿还或由当事人约定分担的数额或比例,这样的约定只对当事人双方有约束力,对债权人不产生法律效力。
第三、离婚协议中于某对某些事实的承认是否可在张某对于某的诉讼中作为对张某有利的证据,证明45000元借款关系的存在?对此,我国法律并未规定,原告在诉讼中提出此份证据材料作为书证并无问题,而且被告亦未提出证据表明其在离婚合同中所作出的意思表示不真实;并且,此份离婚合同中确认了原告对被告45000元债权的存在。实质上,此份离婚合同为混合合同,既具有婚姻法上的离婚内容,也具有民法上的设定民事法律关系的内容。该协议中的离婚内容对本案作出裁判所需要认定的事实基础并无用益,而对裁判具有积极意义的是合同中的设定民事法律关系的内容。
对于设定民事法律关系的内容,在民事实体法上也可以理解为第三人利益的合同,虽然民法上的有名合同一般均为要因民事法律行为,但是债务拘束合同,即不标明原因(清偿借款)的一方负担合同,属无因行为。 所以,对于此份合同效力的认定不必考虑订立的原因,因此,被告主张其为达成与王某离婚的目的而订立此合同,不论是否真实、能否得到证明,对证据的认定而言,都无意义。
实质上,债权人张某提交离婚协议作为证据,其目的是为了证明45000元的债权数额,而不是证明其对离婚协议全部内容的认可,在被告不能提出反证证明其意思表示不真实的情况下,原告提出的此份书证具有形式上与实质的证据力,被告应承担此项证据所引致之不利后果,即此份合同所确定之45000元借款数额及借款关系在法律上存在。
需要补充说明的是,虽然其为无因行为,但是基于无因行为而取得财产的,得为不当得利请求权的客体,对于此问题,由于案件中被告也未提出这种诉讼请求,所以不告不理。如果被告提出此项主张,则会引起一项反诉,当然,被告也可以嗣后重新再提起一个不当得利返还的民事诉讼。
二、45000元借款的性质问题
从上文的分析可以看出,离婚协议可以证明原、被告之间存在45000元的借款关系。但是这45000元借款性质是什么样的?
我国新婚姻法中采取的法定财产制与约定财产制两者并行的规则,在两者间的关系上,约定财产制效力优先,可以排除法定财产制的适用,但这种效力优先是以婚前或者婚姻关系存续中作出财产约定为前提,所以,在本案中,由于原告之女与被告未作出可以排除法定财产制适用的有效约定,对其财产仍然适用法定财产制。
于某与王某在离婚协议中约定“因双方登记后没有举行结婚仪式,所以没有共同财产”是否有效?在该约定中存在这样一个因果推论,因为双方未举行结婚仪式,所以没有共同财产,即没有共同财产的原因是双方未举行世俗婚礼。即使认定这项约定可视为有效的财产约定,但是此种因果关系在法律上并不会产生效力,是否举行世俗婚姻仪式与有没有共同财产之间不存在因果关系。所以,因果关系不成立,结果推论便不会具有法律效力。从这个角度讲,约定财产制仍然不存在,于某与王某之间仍然适用法定财产制,具有共同财产与共同债务。区分夫妻共同财产和共同债务与夫妻一方婚前财产、债务的分界点是以婚姻关系缔结为标准。本案中的45000元借款以婚姻关系缔结作为分界点可以区分出被告婚前个人债务32500元,对于某婚后借款12500元,尽管是于某以一人名义所借,但因该债务是在于、王二人夫妻婚姻关系存续期间发生的,只要于、王二人或一人不能举证证明该债务确为于某个人所负的个人债务,就应按夫妻共同债务处理。
三、是否应追加共同被告的问题
上文已分析45000元借款的性质,对于某婚前借款32500元由其本人偿还,这没有什么问题。对共同债务12500元是否需要追加王某为被告?
我国婚姻法及司法解释明确规定,夫妻共同债务不因离婚而免除,即共同债务不会基于婚姻关系的解除而丧失其之连带性。夫妻对共同债务都负有连带清偿责任。这种清偿责任不经债权人同意,债务人之间无权自行改变其性质,否则将会损害债权人的利益。因此,夫妻之间离婚时对财产的分割,只能对彼此内部有效,不能向外对抗其他债权人。债权人仍然有权就原夫妻所负共同债务向原夫妻双方或其中任何一方要求偿还。原夫妻之间存在的这种实体法上的连带责任关系使原夫妻二人都可以成为实体法上适格的被告。但是,夫妻二人中一人成为被告还是二人成为共同被告取决于原告的起诉,在原告只起诉夫妻一人时,法院不应依共同债务人之一的申请或依职权追加其他连带债务人为共同被告。
第一、夫妻共同债务是连带之债,而连带之债又系多数人之债,它的债权人或者债务人一方必为二人或二人以上。如果它的债务人有二人或二人以上,可能会在债权人与债务人之间、债务人与债务人之间产生内外两方面的利益冲突。从债权人与债务人之间关系来分析,债权人有权请求债务人中的一人、数人或全体,同时或先后履行债的一部分或全部。一人或数人履行了全部债务后,该连带之债因此而消灭,债权人不得向其他债务人请求履行债务。从债务人与债务人之间关系来分析,债务人一人或数人因清偿、抵消等财产给付行为或其他法律事实使其他债务人的债务全部或部分消灭,可就超出负担部分的给付额向其他债务人行使求偿权。
第二、尽管我国民事诉讼法对追加当事人有规定,但是我国目前的诉讼法理论一般认为,诉讼中当事人地位(尤其是被告)的确定应依原告起诉而定,法院作为居中裁判者应尽量避免依职权或其他非被告当事人的申请而追加共同被告。
本案中,应否追加王某为共同被告,应由债权人张某决定。张某可以要求于、王二人对二人共同债务部分承担连带责任;也可以要求于、王任何一人对该部分债务承担付款责任,承担责任的一方再依二人之间的内部约定向另一方就超出部分追偿。因此,在张某只起诉于某一人,未主张或不同意追加王某为共同被告时,法院不应追加王某为共同被告。
综上,本案的判决结果是正确的。

律师与中国社会政治关系的简单思考

陈 亮


内容摘要:律师在中国社会的政治地位,既缺少文化的背景认同,又缺少宪法的明确依据,使得中国律师不能拥有与其职业相对称的政治地位,而老百姓对律师的期望值又过高,从而导致出现律师在中国现行社会生活和政治关系中的尴尬境遇。本文试就这种尴尬局面的形成作一个浅显的探讨,并提出自己的一点简单看法。
关键词:律师 政治地位 政治关系 宪法 政治文明 思考

一, 前 言
中国是儒家文化的发祥地,儒家文化在对待如何处理社会成员之间纷争时强调“德治”、“礼治”,强调建设“人情社会”,实现“无讼”、“息讼”;而在国家治理问题上则强调“人治”,推崇所谓“有治人,无治法”。因此显而易见,中国传统文化对于“法治”是轻视甚至是排斥的,老百姓以打官司为耻,而好打官司者也往往被当局者嗤之为“刁民”。所以,在这样一种文化土壤之下,绝无可能蕴育出类似于西方近代以来的所谓“法治”思想。同样由于“行政兼理司法”,司法裁判权成为行政权的当然组成部分,控、审都由行政官员进行,制度设计中不会有中立的法官,自然就更加不会有辩护方存在的空间。所以,中国传统社会没有也不可能产生西方社会在古罗马时期就业已逐步形成的包括律师在内的法律职业群体。
但自清末修律以来,中国社会开始慢慢接受西方法治思想,并迅速培育出了自己的法律职业群体。经过100年来的曲折发展,“民主”与“法治”的观念渐入人心,但中国的法律职业者作为一个新型的职业群体在国家的政治生活中仍然很难发挥一个“法治国家”法律职业者应该拥有的作为。尤其中国律师和西方同行相比,一方面,现时中国律师的政治地位与其职业要求极不相称,律师在国家的政治生活中处于边缘化的境地;另一方面,中国百姓往往在寻求权利救济时对律师的期望值过高,一旦其要求得不到满足便会徒添对律师的怨恨,导致律师在社会生活中又遭受着被妖魔化的尴尬。
那么,律师在中国的现行政治生活中究竟处于什么样的地位,律师应该享有什么样的地位,以及在社会转型时期我们律师应该怎样发挥社会作用呢?要建设“社会主义法治国家”,这是需要我们每个律师人认真思考的问题。

二,我国现行《宪法》对于律师地位规定的缺失
检察官、律师、法官作为控、辩、审三主体被誉为三大法律职业者,是国家法制建设的三大支柱,而且三角色相互依存,唇寒齿亡,任何一个角色都是构成国家司法系统不可或缺的因子,因此国家理应在设计司法制度时赋予三大职业者平等的法律地位。然而考察我们的司法制度,我们就会明显感觉到中国律师在中国司法体制中的地位相比于法官、检察官的地位而言,是卑微的;而法律规定的律师的权利义务相比于法官、检察官的权利义务而言,又是不对等的。笔者认为,导致三大法律职业者在制度上的不平等,原因尽管是多方面的,但我国《宪法》对此应该负首要责任,因为翻遍我国现行《宪法》,全文没有一处是有关律师(或律师事务所)地位的规定,这不能不说是《宪法》一个莫大的先天性缺陷。
我国《宪法》在第三章第七节详细规定了人民法院和人民检察院的地位,并明确规定了法院的审判权和检察院的检察权,然而却对律师的辩护权及其它诉讼权利只字不提,感觉立法者对于律师的存在价值具有先天的偏见。而且尤为令人费解的是,《宪法》第135条还这样规定,“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”显然,按照现代政治体制,公安警察机关纯属行政机关,不能和法、检等司法机关混为一谈,即使公安机关有半司法的性质,它也和检察机关一起属于控方主体,而《宪法》第135条将公安机关与法、检机关相提并论,而将在司法进程中处于独立地位一方的辩护机关(为方便说明的需要,笔者姑且将律师或律师事务所称为“辩护机关”)排除出此一规定,这显然对于在司法进程中构建控、辩、审三者间的平衡,具有非常消极的影响,不利于法律所追求的正义价值的实现。
当然,如果说《宪法》第三章是专门关于国家机关的规定,而律师(律师事务所)并不是国家机关,所以不能在这一章里加以规定是出于立法逻辑的考虑,那么在其他章节也没有关于律师、律师事业的任何表述,则更说明律师是被我们《宪法》遗忘的社会事业。《宪法》第一章《总纲》在第19条至第22条规定了国家要大力发展教、科、文、卫、体等事业,应该说这是《宪法》用列举的方式指出了要大力发展大部分知识分子所处在的行业,从而表明了国家对这些行业的高度重视,并以根本大法的形式赋予这些行业崇高的政治地位。然而遗憾的是,作为衡量现代法治国家法治发达水平重要标志之一的律师事业,却没有在《宪法》的《总纲》中占有本应占有的一席之地,让人徒生律师的政治地位在中国的各行各业中是何等卑微之感。
再看《宪法》第二章《公民的基本权利和义务》,同样也没有关于律师权利或者公民有接受律师帮助的权利等内容的规定,而且有些条文,从立法技术上说,完全可以在相关地方规定此类权利,以表示国家对律师事业和公民接受律师帮助权利的尊重,然而我们的这本“公民权利保障书”还是很不近情理的对此只字不提。比如第45条规定,“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”——诚然,弱势公民享有物质帮助权是社会实质正义的必然要求,但是,如何在程序上保障公民获得这些权利,以及当政府不认真履行自己的宪法义务甚至粗暴侵犯公民权利时,公民该如何救济自己的权利?作为专门从事权利救济工作的律师在此是不是拥有更大的作为空间?《宪法》第45条本来可以列出第二款对此作出合乎逻辑的规定,然而我们最终还是没能看到这样的条文。
综上所述,作为“国家根本大法”和“国家政治宣言”的《宪法》都对律师事业采取如此近乎歧视甚至是无视存在的态度,那么中国律师在国家的政治体制中存在的价值也就因“名不正,言不顺”而大打折扣,进而在国家的政治格局中一直处于被边缘化的尴尬地位,于是中国律师与国家政治关系是若即若离。因此,笔者认为,要想让中国律师能象西方法治发达国家的同行那样发挥“社会良心”、“司法砥柱”的作用,并且有效充当公民权利的捍卫者,那么我们的最高立法者不但要充分认识到发展律师事业对于建设社会主义法治国家、建设社会主义民主政治的不可或缺性,还要有敢于革命、敢于自我否定的政治勇气,以国家根本大法的形式对国家发展律师事业,以及保障律师对于行政权、司法权的有效制横等在《宪法》的相关章节作出明确规定。

三,国家应该积极推动、鼓励律师参政议政,以大力建设社会主义政治文明
目前,中国参政议政的律师尽管陆续有一些,但这与西方法治国家的律师参与政治的规模和律师对国家政治生活的影响是根本无法相比的。以美国为例,正如《中国律师》杂志刘桂明总编在文章中写道:“200多年前,美国建国时签署‘独立宣言’的共有52人,其中25人为律师;制定美国宪法时,参加制宪会议的代表共有55人,其中31人为律师,另外,在美国200多年的历史中,有半数以上的国会议员、70%以上的总统、副总统、内阁成员均为律师。可以说,律师改变了美国,律师成就了美国,律师完善了美国。” ——而再来看看我国庞大的国家公务员系统,特别是高级公务员队伍中又有多少人是由深谙法律的律师出身呢?
但是,正如前述,如果律师的政治地位和作用能够在《宪法》中得到明确规定,那么中国律师大范围参与国家事务的管理就有了“名正言顺”的前提,而律师出身的职业背景,将为立法、行政、司法机关输送一大批深怀“法治”思想,坚守“公平”、“正义”的政治人物,从而大大推动国家从传统的“人治”型政府向社会主义“法治”型政府转变——这无疑将为实现党的十六大所提出的“建设社会主义政治文明”迈出非常坚实的历史步伐。
具体而言,在立法机关中,应规定各级人大都必须有律师阶层的人大代表,而且其数量应和法院、检察院系统的代表名额保持持平,这样律师才能在各级人大拥有更多更大的发言权,并以公民权利捍卫者的身份参与各级立法机关的立法。除此之外,各级人大还可以建立由律师组成的立法咨询委员会,以便在立法中充分征询广大律师的意见,更好的实现“科学立法”。
在行政机关中,党和政府宜从干部任用制度上进行改革,积极推动律师出身的人士参与国家行政事务的管理,大胆从社会上选拔一部分优秀律师担任行政机关负责人;各行政机关的法制办公室可聘请相关专业的资深律师组成法律顾问团,对于抽象行政行为的实施,应先由律师提出法律意见;而行政机关在拟作出重大的具体行政行为(如重大行政处罚、重大行政许可、非紧急的重大行政强制措施等)之前,也应充分征询律师意见,从而有力推动行政机关“依法行政”。
在法、检等司法机关中,应规定部分法官、检察官可以从优秀律师中选任。尤其在目前司法机关工作人员法律专业素养普遍还有待提高的情况下,规定适当比例的法官、检察官必须从优秀律师中选拔,不但可以有效提高法官队伍、检察官队伍的整体法律素质,而且还可在法、检司法机关制造“鲢鱼效应”,促进法、检现有工作人员加强专业学习,提高审判、检察业务水平,从而保证司法权的正确有效行驶,促进司法机关“依法司法”和程序正义的实现。

四,律师队伍应该具有强烈的历史和社会责任感,为中华民族的伟大复兴和建设社会主义“和谐社会”发挥重大作用
律师是被西方发达的政治文明论证了的现代社会不可缺少的社会职业,所以,为了中华民族的伟大复兴和建设社会主义“和谐社会”,律师理应在转型时期的中国社会政治生活中发挥举足轻重的作用。当然,要让律师充分发挥作用,除了党和政府要象前文所述,在制度上给予律师更高的政治地位以外,我们律师队伍自身,更应该敢于迎接挑战,敢于直面困苦,敢于承担强大的历史和社会责任。
具体而言,律师在繁杂的社会事务前,应该时刻具有清醒的头脑,时刻保持律师的职业良心;面对各种社会不良现象,应该敢于抵制,敢于洁身自好;面对党和政府的某些行为,应该敢于对党和政府讲真话,敢于仗义执言。只有这样,我们才会在中华民族伟大复兴的重大历史阶段积极参与历史的创造,从而不辱我们律师人应负的历史使命。
当然,除了拥有历史责任感之外,我们还应具有强烈的社会责任感。我们应该具有浓烈的整体意识、大局观念。作为社会主义的法律工作者,我们在努力追求个案公平正义的同时,也应该为维护安定团结的政治局面发挥重大作用。依照律师的职业要求,律师确实需要竭尽所能为自己的当事人实现法律利益的最大化,但是,我们也应该看到,我们所参与处理的所有民事纠纷和绝大多数的刑事纠纷(危害国家安全的案件除外),都是属于人民内部矛盾。既然是人民内部矛盾,我们理应学会运用政治家的头脑,在维护委托人利益的同时,正面和缓的化解当事人之间的矛盾,从而为建设社会主义“和谐社会”添砖加瓦——而这,也正是为了促进法律所追求的秩序价值的实现。

五, 结 语
行文至此,我们再回头看看我国《律师法》关于“律师”的定义——“律师,是指依法取得律师执业证书,为社会提供法律服务的执业人员。”——显然,这是一个形式上的解释,这一解释的严密性和科学性是值得商榷的,因为它含有浓厚的工具色彩,它意味着律师似乎仅仅只是为了执业而向社会售卖法律知识的人——其实,这仅仅只是说明了律师职业的自然属性(或称为技术属性),因为它仅从技术层面上说明了律师是法律服务的提供者,而回避了律师本应具有的政治属性。
我们知道,现代律师制度,是近现代民主宪政的产物,也是人类政治文明发展到一定阶段的必然成果。诚然,作为一个职业,律师和所有其他职业群体一样都是为社会提供服务,但律师除了给社会提供专业的法律服务以外,更肩负着维护法律自由、正义价值的伟大历史使命。律师正是通过自己的执业活动代表私权制横国家公权、维护民主宪政秩序——否则,不能做到这一点,律师就将沦落为封建时代的“讼师”,而律师职业在现代民主政治中也将毫无其独立存在的价值。所以,律师职业的政治性才是律师的本质属性。
因此,作为法律人,作为律师,我们应该对于我们这一职业能够在国家政治生活中所发挥的作用保持充分的自信,在律师实然地位与其应然地位还不够对称的情况下,我们应多思考中国律师该如何才能积极融入到社会政治关系中,多思考如何才能提高中国律师的社会政治地位——而这,并不是为了谋取某个行业的私利,更不是为了律师执业的方便,而是建设社会主义政治文明的切实需要,是为了促进社会主义法治国家的早日实现——归根结底,也是为了让律师职业的本质属性得以理性回归。
参考文献:刘桂明《中国律师》