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将抽象行政行为纳入行政复议的范围——规范和监督政府行为的重要途径/马怀德

时间:2024-07-12 23:48:42 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8517
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论抽象行政行为纳入行政复议的范围

马怀德
内容提要
抽象行政行为是政府行为中的重要表现形式之一。现行体制下对抽象行政行为的监督途径很多,但实际收效甚微。因此,有必要加强对抽象行政行为的有效监督,其中最主要的监督途径就是将其纳入行政复议范围。本文根据我国现行法律的规定,结合行政复议实践和海外经验,提出了将抽象行政行为纳入复议范围的必要性和可行性,并对抽象行政行为进入复议范围后面临的申请复议条件、复议管辖、复议效果、复议决定的性质等问题进行了初步探讨。
关键词 抽象行政行为 行政复议 监督 范围
对抽象行政行为复议监督问题是理论界及实际部门十分关注的问题,从1990年起草《行政复议条例》起,就有人主
张将抽象行政行为纳入复议范围,但由于当时条件所限及认识的不统一等原因,最终未能如愿。7年过去了,随着修改《行政复议条例》工作逐步展开,抽象行政行为的监督问题再度被提上议事日程。那么,抽象行政行为究竟指什么?包括哪些表现形式?在目前监督体制下,有无必要将其纳入复议范围,能否找到相应法律依据?一旦纳入之后,又将面临哪些问题等等,均是理论界应当回答的。本文试图就上述问题作一粗浅分析,以期引起讨论。

一、抽象行政行为的概念及范围界定


抽象行政行为是一个学理概念,是指行政机关针对非特定主体制定的,对后发生法律效力并具有反复适用力的规范性文件的行为。从特征上说,非特定人是相对特定人而言的;对后发生法律效力是指其效力及于未来;可以反复适用是指可以不止一次地适用该规范性文件,符合上述三个条件才能称为抽象行政行为。例如,县政府关于某项收费的文件是针对非特定人的,而且对未来生效,但对相对
人不能反复适用,不具备第三个条件,因此,收费文件不是抽象行政行为。关于抽象行政行为的范围,理论界普遍认为,抽象行政行为是行政机关制定法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件的行为。上至国务院,下至乡政府,各级行政机关都有权依据宪法和组织法实施抽象行政行为。①从我国抽象行政行为的范围看,有必要对包括行政法规在内的所有抽象行政行为加以监督和规范,但从我国的法制现状及法规、规章在执法过程中所起的作用看,将所有抽象行政行为纳入复议范围不太现实。权衡现行体制下抽象行政行为对行政管理发挥的作用及存在的问题两方面关系,笔者认为将纳入行政复议范围的抽象行政行为界定为规章及规章以下规范性文件为宜。本文抽象行政行为的概念除特别说明外,均指规章及规章以下规范性文件。

二、现行体制下对抽象行政行为的监督途径


根据我国1991年1月1日起施行的《行政复议条例》第10条第一款第一项的规定,公民、法人和其他组织对行政法规、规章或者具有普遍约束力的决定、命令不服的,不能申请复议。关于抽象行政行为不能申请复议的理由,《国务院法制局关于〈行政复议条例(草案)〉的说明》给予了权威性解释:"对抽象行政行为和内部行政行为的监督,同对行政仲裁、行政调解以及国防、外交等国家行为的监督一样,现行法律、行政法规都分别有相应的规定。由这些行为引起的争议,只要按有关规定办理即可,没有必要走复议这个程序。"②在当时看来,尽管抽象行政行为也可能会损害公民、法人或其他组织的合法权益,但解决这一问题已有其他途径,无需纳入行政复议范围。那么这里所说的其他监督途径指什么呢?
(一)人大和上级行政机关的监督

从宪法、组织法的规定来看,首先,全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;其次,县以上地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令;再次,国务院有权改变或者撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令、指示和决定、规章;最后,县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。
(二)备案审查、法规清理和诉讼监督

从具体做法上看,国务院各部委和地方各级人民政府制定的规章要向国务院备案,国务院通过备案审查可以发现规章中存在的不当或违法问题,从而加以纠正。有些省、自治区或直辖市人民政府也要求其所属工作部门和下级人民政府将其规范性文件上报备案。此外,国务院在组织清理规范性文件过程中可以发现抽象行政行为存在的问题并予以解决。人民法院通过行政诉讼也可以解决一部分抽象行政行为存在的问题。
(三)行政复议机关审查具体行政行为的时的间接监督

根据我国《行政复议条例》第43条的规定,复议机关在审查具体行政行为的合法性时,如果发现具体行政行为所依据的规范性文件与上一级规范性文件相抵触时,有权在其职权范围内予以撤销或者改变。复议机关无权处理的,向其上级机关报告,上级机关无权处理的,提请有权机关依法处理。

这些看似完备的监督制度实际上收效甚微。究其原因无外乎两点:一是上述监督几乎都是机关之间或者机关内部的监督,由于缺少有效的程序规则,因而无法顺利进行。二是
在这些监督形式中,没有行政行为的利害相关人参与,同于缺少程序的发动者,无法沟通行政行为主体和行政相对人之间的关系,使得上述监督形式有名无实。

三、将抽象行政行为纳入行政复议范围的必要性


如前所述,在我国现行体制中,对抽象行政行为不能申请复议,只能通过其他监督途径解决违法实施抽象行政行为的问题。然而,无论从理论上还是从实际情况看,现行的监督机制并未能有效地发挥作用。而且随着抽象行政行为的增多。违法实施抽象行政行为的问题日趋严重。于是,理论界关于抽象行政行为纳入复议范围的呼声再度高涨。③概括起来,将抽象行政行为纳入复议范围的必要性有以下几方面:
(一)抽象行政行为本身性质的需要

我国《行政复议条例》规定对具体行政行为不服可以申请复议,但对抽象行政行为不能申请复议。很显然,这在逻辑上是说不通的,对相对人也不公允。因为具体行政行为毕竟是针对个别人的,即使违法,对相对人造成的损失也是局部的。但抽象行政行为则不同,它是针对普遍对象作出的,适用的效力不止一次,具有反复性、加之层次多、范围广,因而产生的影响要远远大于具体行政行为。一旦违法,将会给众多人造成损失,如果复议机关不能受理对违法抽象行政行为提出的复议申请并予以撤销,那么就有可能导致违法不当的抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续发生,使更多的相对人蒙受损失。从这个意义上说,抽象行政行为比具体行政行为更具有危险性和破坏力,因此更有理由将抽象行政行为纳入行政复议范围。
(二)改变抽象行政行为违法现状的需要

由于立法排除了对抽象行政行为的复议监督,其他监督机制又跟不上,致使抽象行政行为违法问题日趋严重。有些行政机关,特别是基层行政机关,习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置劳役。还有一些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权,推卸职责和义务,不顾法律权限和分工,随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限,导致规章打架、冲突、重复和管理失控。对于这些问题,因立法明确排除对抽象行政行为的复议,其他监督机制又难以奏效,于是,形成了对抽象行政行为监督的真空地带。要改变这一现状,首先要将抽象行政行为纳入复议范围。
(三)上级行政机关对下级行政机关的全面监督的需要

我国宪法和法律规定了上下级行政机关之间的全面监督关系,监督的内容从制定法规政策、实施抽象行政行为到执行法律、实施具体行政行为等各方面。但现行的行政复议制度只体现了上下级之间有关具体行政行为的监督关系,却未能解决对抽象行政行为的监督,这说明现行的复议制度实质上是一种不全面的监督形式。从上下级行政机关之间的监督关系应当是全面监督的角度看,完全有必要将抽象行政行为纳入行政复议的范围。

四、将抽象行政行为纳入行政复议范围的可行性

(一)现行法律提供了复议机关对抽象行政行为监督审查的法律依据

关于加强公路工程施工现场防控非典型肺炎工作的紧急通知

交通部公路司


关于加强公路工程施工现场防控非典型肺炎工作的紧急通知

交通部公路司
交公路发明电(2003)04号


  各省(自治区)交通厅,北京、重庆市交通委员会,天津市市政工程局、上海市市政工程管理局,新疆生产建设兵团交通局:

  近日,在交通部的统一部署下,全国交通系统防控非典型肺炎工作已经取得了一定的成绩,为加强对工程施工现场等人员密集区进行非典型肺炎预防工作,现紧急通知如下:

  一、各级交通主管部门应立即通知各工程项目指挥部(建设项目法人单位),积极行动起来,成立由党政一把手挂帅的非典工作领导小组,制定应急预案,组织各建设、施工、监理单位落实、完善非典型肺炎防治机制,切实加强非典型肺炎预防工作。

  二、加强工程施工现场卫生防疫工作。各施工现场、施工人员宿舍应立即印发、张贴预防非典型肺炎的宣传资料和手册,普及非典型肺炎防治知识,要加强各工点施工工人、技术与管理干部的卫生保健工作,工地办公室、宿舍要经常通风换气,并组织人员集中定期消毒。根据实际情况,各地要在当地卫生防疫部门
              

      二○○三年四月二十二日



中华人民共和国专利局公告(第十四号)

专利局


中华人民共和国专利局公告(第十四号)
 (1986年5月6日)


  根据《专利代理暂行规定》第三条规定,国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市、开放城市、经济特区人民政府专利管理机关批准成立的专利代理机构和同意可以办理专利代理事务的律师事务所,应当由专利管理机关向中国专利局备案。
  现将已向中国专利局备案的专利代理机构名单予以公布。
  特此公告

             专利代理机构名单


序 号  名 称                    地  址1 商业部专利代理事务所          北京东城总布胡同弘通巷3号2 农牧渔业部专利事务所          北京和平里第四小学内3 中国科学院专利事条所          北京三里河52号4 城乡建设环境保护部专利代理事务所    北京西直门外车公庄大街19号5 地质矿产部专利代理事务所        北京阜城门外北街275号6 冶金专利事务务所            北京市灯市口74号7 机械工业部专利代理服务         北京阜城门外百万庄南里1号8 核工业部专利法律事务所         北京西城区车公庄大街12号9 航空工业部专利事务所          北京百万庄北街3号10 电子工业部专利服务中心        北京复兴路23号11 兵器工业部专利代理事务所       北京海淀区车道沟10号12 航天工业部专利事务所         北京2813信箱13 航天工业部第二研究院专利代理事务所  北京市永定路4号14 煤炭部专利服务中心          北京和平里北街21号15 煤炭工业部科学研究院专利事务所    北京和平里煤炭科学院研究院内16 石油工业专利服务中心         北京和平里7区16楼化工部情报所内17 石油化工科学研究院专利事务所     北京学院路18号18 化学工业部化工专利服务中心      北京和平里7区16楼化工部情报所内19 纺织专利咨询服务中心         北京东长安街12号20 轻工业部专利代理服务部        北京阜城路3号21 铁道部科技情报所铁路专利咨询服务中心 北京西直门外北大柳树22 交通部情报研究所专利室        北京北环西路12号23 邮电部专利服务中心          北京海淀区学院路40号24 航空工业部贵州管理局专利代理事务所  贵州省安顺市66信箱25 国家气象局专利事务所         北京海演区国家气象局科技情报所内26 中国船舶工业总公司专利事务所     北京月坛北街5号27 中国石油化工总公司专利代理服务部   北京和平里7区16楼总公司情报所内28 中国有色金属工业总公司专业事务所   北京德外大街97号29 中家建材工业局技术开发服务中心专   北京百万庄    利代理处30 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    上海市陕西南路202号146 上海市崇明专利事务所         上海市崇明县南岗东门路1号147 上海工业大学专利事务所        上海市延长路149号148 中国纺织大学专利事务所        上海市延安西路1882号149 中国科学院上海有机化学        上海市零陵路345号     研究所专利办公室150 上海市第一机电工业局专利事务室    上海市福州路89号151 上海市公用事业管理局专利事务室    上海市衡山路706号152 上海市川沙县专利事务所        上海市川沙县城厢镇153 上海市嘉定专利事务所         上海市嘉定镇塔城路360弄10号154 上海医科大学专利管理代理组      上海市医学院路138号155 上海市机电工业管理局专利事务室    上海市福州路89号156 上海实用电子研究所专利事务所     上海市大统路苏家巷8号157 中国科学院南京专利事务所       南京市158 南京工学院专利事务所         南京市四牌楼2号159 江苏省南通市专利服务部        江苏省南通市姚港路17号160 连云港市专利服务中心         江苏省连云港市161 江苏省专利服务中心苏州服务部     江苏省苏州市饮马桥市科委内162 江苏省专利服务中心          南京市北京东路39号163 江苏省专利服务中心无锡服务部     江苏省无锡市科委内164 江苏省专利服务中心常州服务部     江苏省常州市兴隆巷58号165 江苏省专利服务中心扬州服务部     江苏省扬州市三元路166 江苏工学院专利事务所         江苏省镇江市江苏工学院内167 中国矿业学院专利事务所        江苏省徐州市中国矿业学院内168 华东工学院专利事务所         南京市孝陵卫200号169 镇江市专利事务所           江苏省镇江市正东路141号170 泰州市专利事务所           江苏省泰州市青年路26号171 江苏省专利事务所           杭州市孤山路22号172 中国科学院合肥专利事务所       安徽省合肥市三孝口四联大楼173 马鞍山专利事务所           安徽马鞍山市湖北路31号174 安徽省专利服务中心代理部       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