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论撤销权的性质及撤销之诉的当事人/梅瑞琦

时间:2024-07-03 05:12:23 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8867
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论撤销权的性质及撤销之诉的当事人
         
    梅瑞琦*


摘要:撤销权的性质及撤销之诉的当事人为撤销权制度中的难题。关于撤销权的性质,各国学说分歧较大,主要有请求权说、形成权说与折衷说三种,三种学说内又各有不同的观点。本文通过对上述学说的分析,认为应以形成权说中的第三种观点较为可取。一般认为,撤销之诉的当事人取决于撤销权的性质及效力。由于上述三种学说在撤销权的性质问题上见解不同,因而在撤销之诉的当事人的问题上亦见解各异。本文通过对各学说的分析,认为应采形成权说中的第三种观点。最后,本文结合撤销权的理论,对我国法释[1999]19号第24条的规定进行了分析,并提出完善意见。
关键词:撤销权 撤销之诉 请求权 形成权 被告 第三人

债权人撤销权,又称撤销诉权或废罢诉权,是指债权人对于债务人所为有害及债权的行为,得申请法院撤销的权利。我国合同法第74条、75条明确确立了债权人撤销权制度。依据合同法的规定,债务人放弃其到期债权或无偿转让财产,对债权人造成损害的,债权人可以请求法院撤销债务人的行为;债务人以明显的不合理的低价转让财产,对债权人造成损害,并且受让人知道该情形的,债权人亦可请求法院撤销债务人的行为。由于债权人撤销权的行使,往往会妨碍交易安全,影响第三人的权益,因而法律规定债权人行使撤销权必须向法院起诉,由法院作出撤销债务人行为的判决才能发生撤销的法律效果。在此意义上,债权人撤销权又被称之为撤销诉权或废罢诉权。债权人撤销权,与债权人代位权同为对于债权人保护债务担保力所设的制度,二者皆为对于债权的相对性的突破。法律在一定条件下,于债务人有积极减损其财产的行为时,准许债权人撤销其行为,以回复债务人的资力;于债务人消极的不行使其权利时,准许债权人行使代位权,以维持债务人的资力。前者重在回复债务人的责任财产,后者重在维持债务人的责任财产。我国合同法虽然设立了债权人撤销权制度,为债权人行使撤销权提供了法律上的依据,但由于没有具体的规定,理论与实践中仍有若干问题有待研究,其中撤销权的性质、效力及撤销之诉的被告为撤销权制度中的难题。本文拟就此问题提出一些个人见解。

             一、撤销权的性质
债权人撤销权的行使虽以债权人向法院提起诉讼为必要,但债权人撤销权非为诉讼法上的权利,而为实体法上的权利。[1]债权人撤销权为附属于债权的权利,法律通过赋予债权人以撤销权,从而扩张了债权的权能,使得债权人于请求权之外,还具有撤销的权能,即使得债权在一定程度上具有物权的功能。但是,关于债权人撤销权的性质,学界存有较大的分歧,主要有请求权说、形成权说与折衷说三种学说。
(一)撤销权性质各学说简介
1、 请求权说。
此说又称债权说,为德国、瑞士民法的通说。此说认为债权人撤销权的本质为对于因债务人的行为受有利益的第三人,债权人可以直接请求其返还财产的权利。撤销的效果,仅生债权的请求权,而不发生溯及的物权效力,使物权当然回复为债务人所有。至于构成此债权的原因为何,此说又可分为(1)基于法律规定之返还请求权;(2)基于侵权行为之返还请求权(3)类似于不当得利返还请求权等观点。因此说认为债权人撤销权为实体法上的请求权,依此请求权提起的撤销之诉为给付之诉。
2、 形成权说。
此说又称撤销权说或物权说,日本、德国及台湾部分学者持此说。此说认为债权人撤销权具有实体法上形成权的性质,债权人可以自己的意思表示,以诉的方式使债务人与第三人间的法律行为的效力溯及的消灭。债权人行使撤销权的效果,因债务人的诈害行为原归属受益人的权利自始失其效力,复归于债务人。关于债权人行使撤销权之后如何请求受益人或转得人返还财产与债务人,此说又可分为三种不同观点:(1)第一种观点认为债权人于行使撤销权之后,若受益人或转得人仍占有标的物的,债权人自己对于受益人或转得人不得直接请求返还,而只能基于代位权代债务人行使其权利。此种观点又称为极端的形成权说。[2](2)第二种观点认为债权人于提起撤销之诉时,可以同时提起代位之诉,声明请求返还财产或赔偿于债务人或自己。该观点认为返还财产之请求虽须以撤销权的行使为前提,但却非撤销权行使的当然效力。[3](3)第三种观点,认为债权人于行使撤销权之后,若受益人或转得人仍占有标的物的,可依撤销之诉的有效判决直接请求其返还,而无须借助代位权制度。该观点认为返还财产之请求,为撤销权行使后的效果而非撤销权的本体。[4]
3、 折衷说。
折衷说为法国民法通说,日本、台湾学者[5]亦多持此说,受此影响,我国大陆学者一般亦采此说。此说认为债权人撤销权为撤销债务人的行为,且使债务人的财产上地位回复原状的权利。债权人撤销权兼具请求权与形成权两种性质,就其撤销债务人与受益人间的行为而言,为形成权,具有形成之诉的性质;就其得请求受益人将财产返还于债务人而言,则为请求权,具有给付之诉的性质。该说认为撤销权行使的结果如即可达到债务人责任财产回复原状的目的时,债权人仅须诉请撤销,如单纯之撤销上不能达此目的时,债权人并得同时诉请财产返还或损害赔偿。折衷说认为债权人撤销权兼具请求权与形成权,但在请求权说与形成权说中,何者居于主要地位,在学界不无争论。[6]
(二)撤销权性质各学说评析
1、 请求权说。
本文认为我国台湾学者史尚宽先生对于请求权说的批判深值赞同。[7]如上所述,请求权说中就关于构成债权的原因存有三种不同观点,依据基于法律规定之返还请求权的观点,如债务人无偿转让其财产与第三人,债权人可对第三人请求返还财产,于是在债权人与受益人间形成债的关系。但是,受益人基于其与债务人间有效的法律行为而取得的财产于法有据,债权人在撤销债务人的行为前,何以能直接请求其返还财产?依据基于侵权行为之请求权的观点,债权人直接请求受益人返还财产是因为受益人侵害了其债权。但是,受益人与债务人间的行为仅使债务人的责任财产减少,而并未侵害债权人的债权。并且,在债务人为无偿行为时并不以受益人的恶意为撤销权的行使要件,且在债务人为单独行为(如权利的抛弃)之时,受益人实际上并未做出任何行为,此时认为其侵害债权人的债权,实与现实不符。依据基于类似不当得利返还请求权的观点,债权人直接请求受益人返还财产是因为受益人取得不当得利。但是,债权人在撤销债务人的行为之前,受益人所获得的利益并非是不当得利,而且受益人也并未侵害债权人的债权而获得利益。
2、形成权说。
按照反对形成权说的一般观点,形成权说于“理论上至为适合,然为收撤销之实效,更须援用债权人代位权,其不便孰甚。”[8]我国有学者认为,撤销权的主要目的在于撤销民事行为,而返还财产只是因行为的撤销所产生的后果。如果不能提出返还,则撤销的目的并没有真正达到。进而认为撤销权不是纯粹的形成权。[9]我国更有学者明确认为,认为如债权人怠于请求第三人返还利益,债权人仍须再行使代位权,始能达到代位的目的,与民法设定撤销权以恢复债务人责任财产的本旨相违。[10]上述反对观点不无道理。但如前所述,形成权说又可分为三种观点,按照第一种观点,债权人提起撤销之诉后,于债务人怠于行使权利之时,方可提起代位之诉;按照第二种观点,债权人于提起撤销之诉时即可一并提起代位之诉;按照第三种观点,债权人提起撤销之诉后,无须再提起代位之诉,而可对受益人所获利益直接申请强制执行。由此可见,形成权说的第一种观点,确如上述反对观点所认为的那样甚为不便。
第二种观点虽然解决了第一种观点面临的实务上的困难,但其却陷入理论上难以克服的矛盾。此种观点与折衷说类似,二者皆认为债权人可于诉讼时撤销债务人的行为并得请求受益人返还财产,但前者认为此诉实际上是撤销之诉与代位之诉的合并,而后者则认为仅是撤销之诉。此种观点的问题在于代位之诉的提起,不仅以撤销之诉为前提,而且尚须具备代位之诉自身的行使要件。依照代位之诉的行使要件,债权人须于行使撤销权之后,债务人怠于行使权利之时方可提起代位之诉。
至于第三种观点,我国台湾有学者认为“虽仍以形成权为立论基础,惟责任法无效之概念,行诸不同国情之我国,未免?I格不入,又乏法律依据,”[11]因而不足以采。第三种观点源于日本,初以责任法无效之概念进行阐述,多获赞同。我国虽不采责任法无效之概念,但尽可吸收其合理之处为我所用,而不应囿于责任法无效之概念而舍其精华。况且,我国台湾已有学者将其进行改造,舍其责任法无效之概念而取其强制执行之概念,以与本国法律相符合。[12]第三种观点认为返还财产之请求,为撤销权行使后的效果而非撤销权的本体,基于此效果,债权人可以强制执行受益人所获之利益,以恢复债务人的责任财产。本人认为此种观点诚值赞同,只是此观点在我国的适用尚需有关强制执行规定的完善。此外,尚须强调的是,债权人行使撤销权之后请求受益人返还财产,不是基于撤销权,而是基于债权人对于债务人享有的债权。债权人行使撤销权,其效力仅在于使得债务人的行为归于无效,从而使得受益人所获利益失其所据,并负有返还财产与债务人的义务。换言之,即撤销权的行使仅仅是债务人对于受益人发生物上请求权的前提。债权人对债务人享有债权,债务人对受益人享有物上请求权,这才是债权人请求受益人返还财产的实体法依据,而法律上关于强制执行的规定,则为债权人请求受益人返还财产的程序法上的依据。
3、折衷说。
持折衷说的学者认为形成权说于理至合,但债权人行使撤销权之后,债务人怠于请求受益人返还财产,则债权人仍需行使代位权,甚为不便,因而认为在实务上以采折衷说为宜。由此可见,折衷说的出现是为了解决形成权说在实务上的不便。折衷说虽然在一定程度上解决了形成权说在实务上的问题,但通过上述分析,我们可以得知折衷说的此种批判实际上是针对上述形成权说的第一种观点,而并未涉及形成权说的第二种观点与第三种观点。按照折衷说的观点,债权人于声请法院撤销时可以一并请求受益人返还财产。此种观点实际上是与形成权说的第二种观点是类似的,只不过二者的区别主要在于前者将请求返还财产视为撤销权的性质,而后者则将请求返还财产视为撤销之诉之外的另一诉,其非为撤销权行使的当然效力,亦非为撤销权的性质。
债权人依撤销权行使的结果即可恢复债务人责任财产的,此时撤销权的性质为形成权,折衷说与形成权说对此并无异议。问题的关键在于债权人行使撤销权之后基于何种权利请求受益人返还财产,则因学说的不同而各异。依折衷说的观点,该权利为撤销权的本体;依形成权说的第一种及第二种观点,该权利为债权人代位权;依形成权说的第三种观点,该权利为撤销权行使后的效力。本人则认为上述观点皆有欠缺,以下以折衷说为主要对象进行分析。
首先,债权人撤销权是债权的一项附属权利,但是折衷说认为撤销权兼具形成权与撤销权的性质,将请求返还财产视为债权人撤销权的内容,从而使得撤销权的内容实际上已经包含了债权的内容。法律为保护债权人的债权,特别赋予债权人在一定条件下行使撤销权的权利,从而使得债权人的债权在一定程度上得以突破债权的相对性,具有一定的物权的功能。债权人撤销权是债权的一项附属权利,但它与债权是有所区别的,债权人撤销权在性质上并不是债权的请求权。[13]折衷说认为请求返还财产是债权人撤销权的性质,实际上是将债权包含于撤销权之中,这显然违反了债权人撤销权为债权的一项附属权利这一认识。
其次,持折衷说的学者在批判形成权说的第一种观点时,认为该观点在实务上给债权人带来不便,因而主张抛弃该观点。折衷说克服了形成权说的第一种观点在实务上的不便,其解决问题的方法是允许债权人提起撤销之诉时可以一并请求返还财产。但是,折衷说不认为请求返还财产为撤销之诉之外的另一诉(代位之诉),而是撤销之诉的内容。值得注意的是,折衷说在论证其自身的合理性时,已将“撤销”一词的含义进行了改动。一般认为,债权人撤销权是指债权人对于债务人所为的危害债权的行为,可请求法院予以撤销的权利。此处所言的“撤销”是指撤销债务人的行为,使之归于无效,而未言及请求受益人返还财产。然而,折衷说中的撤销权已经包含了请求受益人返还财产的内容,但其在谈及撤销债务人的行为时,却仍然使用“撤销”的原义,让人甚难理解“撤销”一词在折衷说中到底所指为何。
再次,折衷说认为撤销权的性质既为形成权又为请求权,在债权人于撤销债务人的行为尚不足以恢复债务人的责任财产,而尚需请求受益人返还财产时,其缺陷尚不明显。但在债权人仅仅撤销债务人的行为即可达其目的,而无须请求受益人返还财产时,如仍然认为撤销权兼具形成权与请求的性质,则显然难以理解。
第四,一般认为,狭义上的可撤销合同中当事人所享有的撤销权的性质为形成权。合同当事人行使撤销权之后的法律效果为该可撤销合同自始归于无效。根据我国合同法第58条的规定,合同被撤销后归于无效的,因该合同取得的财产,应当予以返还;不能返还或者没有必要返还的,应当折价补偿。因此,当事人撤销合同之后,当事人间负有返还财产的义务。换言之,即撤销权的行使仅仅是当事人间发生物上请求权的前提。一方当事人请求另一方当事人返还财产,并非是因为撤销权包含此项内容,而是基于当事人的物上请求权。债权人撤销权与可撤销合同中的撤销权同为撤销权,为何却认为前者兼具形成权与请求权的性质,而认为后者为纯粹的形成权?其中的区别理由何在,折衷说并无说明。
综上所述,本文认为形成权说的第三种观点较为可取,认为债权人撤销权的性质应为形成权。需要强调的是,债权人行使撤销权后请求受益人返还财产,并非基于撤销权,而是基于债权人所享有的实体法上的权利—债权及程序法上的权利—强制执行权。债权人行使撤销权的效力仅仅是债务人对于受益人发生物上请求权的前提。

二、撤销之诉的当事人
关于撤销之诉的被告,我国有学者认为,迄今为止,各国判例与学说对此形成了三种截然不同的观点[14]:(1)根据债权人撤销权的性质及效力来确定撤销之诉的被告;(2)以行为的当事人为被告;(3)根据诉讼的性质确定。本文认为,此种观点是值得商榷的。关于债权人撤销权的性质,各国学说存有较大的争议,主要有请求权说、形成权说与折衷说。依请求权说的见解,应以受益人与转得人为被告;依形成说的见解,在债务人为单独行为时,以债务人为被告,在债务人为契约行为时,则以债务人与受益人为被告;依折衷说[15]的见解,则取决于诉的目的,如债权人仅仅主张撤销的,其被告与形成权说同,如同时请求返还利益的,则应并以受益人或转得人为被告。撤销之诉以行为当事人为被告,实际上是形成权说的观点,而依诉讼的性质确定撤销之诉的被告,实际上是折衷说的观点。由此可见,上述观点认为各国判例与学说对于撤销之诉的被告存有三种截然不同的观点,实际上是对关于债权人撤销权性质的各学说的一种误读。通过上述分析,本文认为应根据债权人撤销权的性质及效力来确定撤销之诉的被告,此亦为我国学者的一般观点。
我国实务上对于债权人行使撤销权的效力系采绝对说,[16]因此债权人所撤销的,仅限于债务人与受益人之间的行为,受益人与转得人之间的行为则不在撤销之列。但是,是否将转得人与受益人间的行为作为撤销的对象,与是否将转得人列为撤销之诉的被告乃是两个不同的问题。如果转得人为恶意,则债权人行使撤销权之后的无效的效力可以对抗之,[17]即使得恶意转得人所获财产失其所据而负有返还财产的义务。按照折衷说的观点,债权人提起的撤销之诉兼具形成之诉与给付之诉时,就可将恶意转得人列为被告。按照折衷说的有些观点,甚至善意无偿之转得人亦可成为给付之诉的被告。
(一)各学说的评析
如前所述,请求权说存有明显的缺陷,且不为我国学者所采,因此本文在此部分仅对形成权说与折衷说展开讨论。
1、 形成权说。
形成权说认为撤销权的性质为形成权,债权人依据实体法上的形成权所提起的诉讼为形成之诉。债权人行使撤销之诉的结果是使债务人的行为或其与受益人间的行为溯及的消灭其效力。因此,撤销之诉以行为的当事人为被告,在债务人为单独行为时,以债务人为被告,在债务人为契约行为时,以债务人与受益人为共同被告。形成权说的三种观点在此问题上见解一致。但形成权说并没有说明在有转得人时,转得人在撤销之诉中的地位问题,也没有说明债务人为单独行为时,受益人在撤销之诉的地位问题。本文认为,在上述情况,转得人与受益人虽然不能被列为撤销之诉的被告,但由于其与撤销之诉的判决结果具有利害关系,因此应将其列为撤销之诉的无独立请求权的第三人。而且,债权人行使撤销权的效力使得债务人与受益人间的行为自始归于无效,但是该无效的法律后果不得对抗善意第三人。转得人若为善意第三人,撤销之诉的无效的法律效果就不得对抗之,因此将转得人列为无独立请求权的第三人,有利于其在撤销之诉中以其善意进行抗辩,从而保护自己的权利。
按照形成权说的第一种观点,债权人提起撤销之诉之后,于债务人怠于行使权利时,可以行使代位权。在债务人为单独行为时,债权人提起撤销之诉以债务人为被告,此时应将受益人列为第三人,撤销之诉的判决效力及于受益人,受益人因债务人行为的撤销而负有返还财产的义务。债权人于债务人怠于行使权利时,行使代位权要求受益人返还财产。如此不便于债权人行使权利及保全其债权,而且,我国法律规定债权人代位权须以诉的方式行使,这样不仅更加造成了债权人的不便,也使得受益人在此情形下须参加两个诉讼。撤销之诉在涉及转得人时也同样存在上述问题。因此,第一种观点显然不便于债权人保护自己的权利,而且也与诉讼经济原则相违背,因而不足以采。
按照形成权说的第二种观点,债权人可于提起撤销之诉时一并提起代位之诉,其中撤销之诉为代位之诉的前提,代位之诉在撤销之诉审结前必须中止审理。由于债权人行使撤销权的无效的法律效果不得对抗善意转得人,因而代位之诉的被告并不是一开始就是确定无疑的,如转得人为善意,则不能就其列为代位之诉的被告。按照此种观点,债权人于提起撤销之诉的同时提起代位之诉,但是在涉及转得人时,代位之诉的被告却取决于撤销之诉中的第三人—转得人是否为善意第三人。即使认为转得人的善意在诉讼上是有待证明的,因而无论其为善意或恶意,都应允许债权人在提起撤销之诉的同时将转得人列为代位之诉的被告。尽管如此,此种观点仍然存在如下问题的。首先,如果在撤销之诉中转得人被证明为是善意的,那么其显然不是代位之诉的适格被告,因而代位之诉的被告就必须变更,甚至代位之诉在撤销之诉审结后就必须终止;其次,涉及到诉讼管辖与诉的合并的问题。在我国,债权人提起代位权诉讼的,由被告住所地法院管辖。[18]如果转得人与债务人、受益人为异地的,按照规定应由转得人所在地法院管辖,从而代位之诉与撤销之诉分别由不同的法院管辖,这就使得诉的合并成为问题。因此本文认为此种观点亦不足以采。
按照形成权说的第三种观点,债权人提起的撤销之诉的法律效果为债务人的行为或债务人与受益人间的行为溯及的无效。债权人行使撤销权后不必另行提起代位之诉请求受益人或转得人返还财产,而可以径行对该财产强制执行。本文认为形成权说的此种观点颇值赞同。此种观点实际上是以强制执行代替代位之诉,从而避免了上述两种观点在理论与实务上的种种问题,有利于债权人便利的行使权利,保全其债权,从而实现债权人撤销权制度设立的目的。只是该种观点的实行,尚须我国强制执行方面法律的完善。我国民事诉讼法“第九章财产保全和先予执行”与“第22章执行措施”中,已设有保全与收取债务人财产权利的概括规定(第94条与第221条),“其内容虽不完整,但日后可在此基础上再性增补添益,使其得完善应用于债权人对于债务人所属财产(债权人行使撤销权之后,受益人或转得人所获的财产已为债务人所有)的执行,较诸于民事实体法中另起炉灶,从头修订代位权制度,想必更为迅捷简易,同时可免叠床架屋之弊。”[19]
2、折衷说。
撤销之诉为形成之诉时,折衷说实际上与形成权说并无二致,即都以行为的当事人为被告,因此本文仅就撤销之诉兼有形成之诉与给付之诉时的被告问题进行讨论。在撤销之诉兼有给付之诉之时,持折衷说的学者认为应并以受益人或转得人为被告。但是,至于作为被告的转得人的范围,我国学者则认识不一。有学者认为,“须分别情形论之,受益人为善意时,纵转得人为恶意,亦不得撤销之。受益人为恶意,于受益后,无偿让与转得人时,不问转得人是否恶意,均得撤销之。若为有偿,则以转得人亦系恶意者为限,始得撤销。”[20]有学者则认为,若转得人为善意,包括善意无偿之转得人及善意有偿之转得人,债权人则不得请求其返还财产。[21]本文认为,应综合行为人造成的权利外观、权利外观是否具有公信力及善意第三人主观信赖程度来加以判断转得人是否为善意第三人,如其为善意第三人,债权人行使撤销权的效力应不得对抗善意转得人,即债权人不得请求善意转得人返还财产,即使其财产为无偿取得。[22]因此,折衷说的第二种观点较第一种观点合理,但折衷说的上述两种观点仍然存在问题,即它们与传统诉讼理论[23]是相矛盾的。
折衷说一方面认为债权人于申请法院撤销债务人的行为时,可以同时请求受益人或转得人返还财产,认为债权人申请法院撤销债务人的行为,具有形成之诉的性质,债权人请求返还财产与债务人,具有给付之诉的性质。另一方面却又认为请求返还财产并不是撤销之诉之外的另一诉,而是撤销之诉中的内容。换言之,折衷说的逻辑为:首先将撤销权定位为既是形成权又是请求权,债权人依据实体法上的撤销权提起撤销之诉,该撤销之诉为一诉,可以同时具有形成之诉与给付之诉的性质,债权人在撤销之诉中可以同时具有两个不同的请求权,即申请撤销债务人的行为与请求受益人或转得人返还财产。
依照传统的诉讼标的理论,诉讼标的是以实体法上的请求权为根据确定的。诉讼标的是原告在诉讼中提出的、特定的、具体实体法上的权利主张,原告起诉时,必须在诉令上具体表明其主张的实体权利或法律关系。因此,识别诉讼标的的多寡,就应当以原告所享有的实体法上所规定的实体请求权为标准。在实体法上有多少个实体请求权,则诉讼上就存在着多少个诉讼标的。如A借钱给B,同时又租赁某物给B,但B不返还借金,也不返还借贷物时,A就可以向法院提起诉讼,要求B返还借金和借贷物。在此案中,就存在两个实体请求权,一个是借贷请求权,另一个是租赁请求权,因而也就存在两个诉讼标的。如果A在起诉时同时提出这两个请求,法院就应将两个诉讼标的合并审理,最后分别判决。
从传统诉讼标的理论的角度,折衷说的逻辑显然是混乱的。依照传统诉讼标的理论,债权人在诉讼中的请求权应取决于其在实体法上的请求权。因而,债权人提起诉讼时如同时请求撤销债务人的行为与请求返还财产,债权人实际上在实体上应具有两个不同的请求权,即债权人依据合同法第74条享有的撤销权与债权人对于债务人享有的债权。因此,在债权人提起的请求撤销与请求返还的诉讼中,实际上存在两个诉讼标的,也就是存在两个诉,而不是如折衷说所认为的那样为单一的撤销之诉。因此,本文认为折衷说的撤销之诉实际上包含了代位之诉,债权人请求撤销债务人的行为为撤销之诉,而其请求返还财产则应为代位之诉。因此,在撤销之诉的被告的问题上,本文认为折衷说更不可取。

广元市人民政府关于印发《广元市特困居(村)民突发事件救助暂行办法》的通知

四川省广元市人民政府


广府发〔2006〕28号




广元市人民政府关于印发《广元市特困居(村)民突发事件救助暂行办法》的通知




各县、区人民政府,市级各部门,市经济开发区管委会:
  《广元市特困居(村)民突发事件救助暂行办法》已经市政府常务会议讨论通过,现印发你们,请遵照执行。





二○○六年八月三十一日




广元市特困居(村)民突发事件救助暂行办法




第一章 总则




  第一条  为构建和谐社会,完善城乡社会救助制度,确保我市特困居(村)民的基本生活,依据有关法律、法规和省委、省政府《关于推进城乡社会救助体系建设的意见》,结合广元实际,制定本办法。
  第二条  本办法所称突发事件救助,是指由于突发性天灾人祸等不可抗力因素造成的事件,导致基本生活无法维持的特困居(村)民家庭,由政府无偿提供一次性资金或物资、以及提供住房、医疗、教育等方面优待政策,用以解决当前生存困难的救助制度。
  第三条  突发事件救助应当遵循政府主导、部门配合、群众参与、社会捐助、基本保障、民主监督、属地管理的原则。



第二章  组织领导



  第四条  市民政局负责全市特困居(村)民突发事件救助工作的协调、管理、指导、检查、督促工作。市财政局、监察局、公安局、教育局、卫生局、规划和建设局等部门在其职责范围内协助开展突发事件救助工作。
  第五条  县区民政部门负责特困居(村)民突发事件救助的审核、审批及救助资金的筹集、发放,以及物资管理和发放工作,牵头组织有关单位对救助资金和物资使用情况进行定期监督检查。确保资金按时到位,确保突发事件发生后,当事人能够得到及时救助。同时,市、县区民政部门每半年要向市、县区政府呈报救助工作情况报告和报表。
  财政部门负责突发事件救助资金的管理、拨付工作。
  街道办事处、乡(镇)人民政府及社区居(村)委会,负责特困居(村)民突发事件救助工作的调查、初审和上报,并组织开展多种形式的社会帮扶活动。



第三章 救助对象



  第六条  具有市内县区常住户口且没有参加家庭意外财产保险、家庭成员意外伤害保险、疾病保险等商业保险,符合下列条件之一的城乡特困居(村)民家庭:
  (一)享受城市居民最低生活保障待遇的居民家庭;
  (二)享受农村最低生活保障待遇的农民家庭;
  (三)享受“五保”待遇的村民。
  符合以上条件的居民或家庭因不可抗力造成人身伤害及财产损失,从而导致基本生活难以维持的,可以申请突发事件救助。
  因为本次突发事件导致贫困的或其他特殊情况确需救助的,由市、县、区民政局酌情决定救助。



第四章 救助种类



  第七条  特困居(村)民或家庭因不可抗力因素造成的突发性事件,包括:
  (一)火灾造成特困居(村)民家庭财产(住房、生活设施等)损失程度在30%以上、基本生活不能维持的;
  (二)小范围飓风、暴雨、雹灾、雷击、洪水、泥石流等自然灾害致使特困居(村)民财产损失严重的;
  (三)上述原因以及突发性疾病致使特困居(村)民肢体残疾,或医疗费用高额支出,其家庭基本生活不能维持的;
  (四)其它导致特困居(村)民基本生活不能维持的突发事件,由市民政局确认。



第五章  救助标准



  第八条  符合救助条件的特困居(村)民或家庭,按下列标准给予一次性资金或物质救助:
  (一)火灾、小范围自然灾害造成家庭基本生活资料(住房、生活设施等)损失程度在30%-50%(含50%)的,每户按照当地低保标准一次性给予不超过24个月的全额救助金;50%-70%(含70%)的,每户按照当地低保标准一次性给予不超过30个月的全额救助金;70%以上的,每户按照当地低保标准一次性给予不超过36个月的全额救助金。
  (二)因火灾、小范围自然灾害、突发性疾病等原因造成人身肢体残疾的,本人按照当地低保标准,凭残疾等级证一次性给予24-36个月的全额救助资金(三级补24个月,二级补30个月,一级补36个月)。
  (三)确属极为特殊情况的,经县区民政局、财政局会商后,报经县区政府分管民政工作的领导审批,可以适当提高救助金额。
  上述救助金中包括提供的生活物资的折价。
  第九条  符合救助条件的特困居(村)民或家庭,还可以给予以下救助:
  (一)按需提供廉租房或周转房补助,免收垃圾清运费,自来水费从优收取。
  (二)在住院治疗的,药费按进价收取,治疗费按30%收取,常规检查费、陪伴费、床位费等免收,特殊检查收费从优。由特困居(村)民居住地县(区)民政部门出具证明,当地医疗机构具体负责落实,当地卫生行政部门负责督办。需转院治疗的由转出地县(区)民政部门向转入地医疗机构(本市内定点医疗机构、下同)出具证明,由转入地医疗单位负责落实各项优惠和救助政策。
  (三)子女在九年义务教育阶段读书的,实行“两免一补”:在本阶段内免杂费、免书本费,补助寄宿生活费。对于学前和高中阶段读书、家庭特别困难的,可视情提高困难救助标准。



第六章  救助管理



  第十条  遭遇突发事件的特困居(村)民在申请救助时,本人或家庭只需提供以下证明材料:
  《城市居民最低生活保障金领取证》,或《四川省农村居民最低生活保障金领取证》,或《农村五保供养证》。属前述对象以外的人员需特困救助的,提供其它贫困类证明材料。
  当地民政机构或基层政府应当协助提供:
  卫生部门出具的病情诊断书、必要的病历材料和医疗费收据和清单;
  公安部门提供突发事件现场勘查资料、事故责任证明及财产损失、人身伤害等证明;
  民政部门提供灾害损失证明;
  残联组织提供残疾人等级证明;
  其它需要提供的相关材料由相关部门或单位提供。
  第十一条  遭遇突发事件的特困居(村)民,由本人向户籍所在地的社区居(村)委会提出书面申请,并填写《广元市特困居(村)民突发事件救助申请审批表》。
  第十二条  社区居(村)委员会在接到特困居(村)民申请后,应立即派专人对申请人有关情况进行调查,并在2个工作日内提出初步意见报街道办事处(乡、镇人民政府),遇紧急情况立即上报。
  第十三条  街道办事处(乡、镇人民政府)经过核实后,在3个工作日内提出审核意见,报所在县区民政局。
  第十四条  县区民政局接到街道办事处(乡、镇人民政府)上报的申请材料后,牵头组织卫生、建设、教育行政等相关部门联合进行事故调查、核实工作,在5个工作日内完成审查、审核和审批。
  第十五条  县区民政局经专题会议批准后,下发《突发事件救助(含资金和物资领取)通知书》,同时抄送相关部门和单位。




第七章 救助资金



  第十六条  救助资金和物资来源包括:
  (一)财政拨款;
  (二)社会筹集;
  (三)社会捐赠;
  (四)资金存款利息及其他收入。
  第十七条  市与县区两级财政都要建立特困村(居)民突发事件救助资金专户专帐,每年将救助资金于年初列入同级财政预算。
  县区安排的突发事件配套救助资金,通过同级财政国库拨入社保专户,并在财政社保专户建立特困居(村)民突发事件救助资金专帐。
  县区财政局根据民政局报的用款计划和名册,将配套资金拨到县区民政局帐户。
  第十八条  市民政局每年应安排适量福利彩票公益金用于县区救助工作。
  第十九条  突发事件救助资金实行“专款专用、结余下年继续使用”的管理原则,并不得与低保资金、医疗救助资金等相互调剂使用。
  第二十条  突发事件救助资金以现金或实物形式发放。
  县区民政局在审批下发《突发事件救助(含资金和物质领取)通知书》的5日内,将资金或物资发放到户。
  第二十一条  县区民政局、财政局每半年将本地区突发事件救助人数、资金和物资发放情况汇总后,报县区人民政府和市民政局、市财政局备案。



第八章 救助监督



  第二十二条  各级财政、民政监察部门要加强对突发事件救助资金和物资的监督和管理,确保资金到位,确保资金有效使用,确保符合条件的人员得到救助。严禁虚报、挪用、截留和挤占救助资金,并接受审计部门的检查与监督。对违法违纪的工作人员,依法依纪从严查处。
  第二十三条  对提供虚假证明、骗取救助资金和物资的,由各执法执纪部门依法依纪追究当事人的责任,并追回骗取的资金和物资。



第九章 附 则



  第二十四条  特困居(村)民以及家庭不因享受本突发事件救助,而失去原来已经享有的低保、五保以及医疗、教育、住房等其它形式的救助。
  第二十五条  本办法由市民政局负责解释。
  第二十六条  本办法自发布之日起施行,原《广元市城市居民最低生活保障实施细则的补充意见》与本办法不一致的,以本办法规定为准。

如何理解宽严相济的刑事政策及其在构建和谐社会中的运用

(赵作明 邮箱:zzmshandong@sohu.com)


继一些法学专家学者的课题和项目涉及“宽严相济刑事政策”概念之后,2005年12月,中共中央政治局常委、政法委书记罗干在全国政法工作会议上正式提到这一概念,2006年10月11日,中共中央十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》也提出:“实施宽严相济的刑事司法政策,改革未成年人司法制度,积极推进社区矫正”。2006年11月27日至28日上午召开的全国政法工作会议提出,在和谐社会建设中,各级政法机关要善于运用宽严相济的刑事司法政策,最大限度地遏制、预防和减少犯罪。由上可见,作为一项社会治理的重要战略,宽严相济的刑事政策与构建和谐社会建设,有着密不可分的关系。

需要说明的是,作为一种科学性的概念,为确保其涵盖性,我们更倾向于用“宽严相济的刑事政策”而不是“刑事司法政策”。“宽严相济”,它是一种理想的状态,其本意应当是:在社会治理中,作为一种强制手段,刑事立法、司法和行政立法、执法和司法等环节,对于危害社会的行为,应当根据其在对社会发展的影响、自身的情节等因素,做出合理的安排。主要指强制性的处理,如追究刑事责任、行政处罚等,达到既不会放纵违法犯罪,又起到警示教育和引导目的,还能符合社会发展内在的要求和趋势。也就是说,宽严相济,应当是一个广泛的概念,主要体现于却并不仅限于刑事司法环节。否则,就不能系统性地解释社会治理本身。本文试图从广义上解读这一概念,探讨宽严相济刑事政策的“应然”和“实然”问题,以求对和谐社会建设出力献策。

一、一般意义上的探索

(一)社会治理是一个系统工程,刑事政策只是其中一种,却是最具强制力的一种,发挥着极为重要的作用。德国著名学者李斯特提出过一个著名的并被广泛认同的命题:最好的社会政策就是最好的刑事政策。这是给人们正确理解刑事政策提供了一个十分开阔而深远的思路。换句话说,正是犯罪原因和动机构成的复杂性,至今尚无机构和人员对其提供全部科学答案和治理对策,但是,社会政策成败与否,包括其中的道德运作,却直接影响着刑事案件的发案率并成为其中的最大影响因素,这一点,是大家的共识。另一方面,刑事政策制定得科学与否,执行的情况如何,又会反过来影响社会治理的整体效果。同时,由于刑事措施特有的强制力,使得人们无论是出于畏惧,还是其他什么原因,都使其乐于被任何一个统治阶级拿来作为其统治的最为常用的,也是往往被视为最为有力的最后一道保障,像军队一样。而事实也告诉我们,没有刑罚,对于有效社会治理是不可想象的,但仅仅或过重于依靠刑罚,却对发展社会经济、拓展就业和其他福利保障,推进民主政治、改善自然环境等不重视,那么,这种社会治理的效果也是无法想象的。

(二)宽严相济的刑事政策,要求正确厘定行政强制手段和刑事强制手段之间的分界线,要在道德与法律、罪与非罪之间搞清关系。犯罪概念在历史长河中是一个动态的过程,每个历史时期甚至同一时期的不同阶段都不尽一样;犯罪概念同时又是一个地域上的显著标志,受民族文化影响深远并呈现较大的差异;法律是道德的最低要求,违反法律的一定是违反道德的;犯罪是违法的最高形态,犯罪的一定是违法的,而违法的却不一定就是成犯罪的。这样的规律性认识,要求我们在考虑刑罚的社会治理时,应当做到:通过立法科学厘定何种行为仅需要道德调整,何种行为才是违法,何种违法才能构成犯罪,只有考虑社会各个方面、各个层次的实际情况,才能进入社会治理成本最小化、效能最大化第一道关,即善法得以确立,并保证建立在上述基础之上的概念和统计数据能够科学地反映、指导社会整体治理。而这种抉择的过程,却是异常痛苦,异常艰难的。它不但要求将立法建立在大量理论和实证的科学研究数据之上,而且,还要求充分考虑民众的文化程度、社会习俗、心理认同以及社会可能的反应等因素,更重要的,还有统治阶级决策层的理智与情感、科学与专断之间的博弈。在我国现阶段,特别是进入GDP人均1000??3000美元的增长发展期,这是一个世界公认的犯罪高峰期、突发事件频发的危险期,随着“失范行为”的增加,相关的准确判断和立法更要提上日程。

(三)刑法内在结构的合理性及关联措施的科学安排,是善法的又一个十分重要的内在要求。在解决了罪与非罪问题之后,对于纳入刑罚治理的各种行为,哪些是重罪,哪些是轻罪,如何准确设定一个科学合理的起刑点、刑期以及如何根据情节规定“宽严”,将是一个十分棘手却很重要的环节。比如,在我国现行刑法规定的430多个罪名中,是否涵盖了犯罪的所有领域,其中多达68种的罪名涉及到了死刑,是否科学合理,死刑是否达到了应有的效果。有关罪名是否实现了其预期设置的目的。比如,巨额财产来源不明罪及其刑期设置,是否在客观上为公职人员规避法律提供了依据,毕竟,该罪名相比因涉嫌贪污受贿罪所面临的处罚要轻得多。又如破坏选举罪,不包括广大农村依法进行的选举,这在事实上是否有助于推进农村民主法制进程,其科学依据何在?再如,现行刑法要求依法受过刑事处罚的人,在入伍、就业的时候,应当如实向有关单位报告自己曾受过刑事处罚,不得隐瞒。这种措施如何落实,行为人违反后的制裁措施是什么,以及这种规定对于犯罪人员重新回归社会究竟有什么利好?有没有其他更好的替代措施。类似的问题,必须认真对待,只有认真分析研究了,一部刑法才有可能成为善法。

(四)刑罚的设定,主要立足于国内,但要兼顾国际趋势,充分借鉴各国成功经验,并充分履行国际法上的义务。犯罪是基于人和人的互动以及与社会组织之间的关系产生的一种不良社会形态,人本质上的统一性、社会形态的趋同性、全球化下的“地球村”概念形成,都说明犯罪不是哪一个国家、哪一个社会孤立的存在,犯罪的“反人权化”和全球化,使得各国对于犯罪的规定有着许多相似之处,相关犯罪预防和制裁的国际公(条)约更是让大家的共识体现得淋漓尽致。因此,刑事立法问题的复杂性在上述背景下尤为明显。就我国而言,刑罚追究机制国际合作的国内立法和实施问题已成为一种较为紧迫的议题。如当下的反恐问题、《联合国反腐败公约》落实问题、引渡问题等等。

(五)刑罚的实际效能往往要通过强有力的执行才能充分体现出来。徒法不自行,也就说明了这一点。这又需要配套的刑事程序规定来保障。而执行的过程,也就是以程序公正保障实体公正的一个重要过程。如果执行不能排除干扰,执行中变相降低标准,甚至执行的随意性较大而又缺乏监督。刑罚的严肃性和效能就无法充分体现出来,就无法实现其在社会治理中应有的作用。目前看,对于刑事强制措施的选择性、刑罚裁量的幅度、判刑后减刑、假释和公检法三家相关标准的衔接等问题,都需要认真研究,并以较高位阶的法律性文件进一步细化标准,做到科学、统一。

(六)宽严相济,必须认真研究“相济”问题,纠正并继续下大力气制止相关的“误读”。按照目前官方的解释(详见今年的政法会议报道材料):宽,就是要坚持区别对待,应依法从宽的就要从宽处理。对情节轻微、主观恶性不大的犯罪人员,尽可能给他们改过自新的机会,依法从轻减轻处罚。严,就是要毫不动摇地坚持"严打"方针,集中力量依法严厉打击严重刑事犯罪。对危害国家安全犯罪、黑社会性质组织犯罪、严重暴力犯罪以及严重影响人民群众安全感的多发性犯罪必须从严打击,决不手软。对未成年犯罪人,可依法判处缓刑、运用减刑或假释等措施,进行教育、感化、挽救。积极探索因民事纠纷激化形成的刑事案件的处理办法,尽可能依法减少刑事处罚数量。认真研究依法正确适用减刑、假释、保外就医等措施,促进罪犯改造。进一步做好劳教工作,提高教育挽救质量。积极推进社区矫正试点工作,确保取得良好效果。探索建立刑事自诉案件的和解、调解制度,节省司法资源,以争取最好的法律效果和社会效果。

我们认为,在考虑上面因素的情况下,“宽严相济”对于案件而言,就是应当按其是非曲直,依据事实和法律,该宽就宽,该严就严,使其得其“度”。但是,我们从1983年开始,坚持至今的“严打”政策却使政法战线的不少干部将理解支持的重点倾向了“严”的一面,对于应当“宽”的一面,重视不够,意识不强,有时在“从严从速办案”的要求,忽略不计。对此,必须有足够的勇气来认识。否则,宽严相济的政策最后的重点可能就仅仅停在“严”的方面。这就偏离了我们的政策。

对于二十多年来的严打政策,我们在肯定既有成绩的基础上,目前应当主要放在反思上:一是该政策是否科学合理,是否有违法律精神。二是严打的长期效果究竟怎样,应当以案例和数据为准进行衡量。三是既有政策实施取得的“战果”,特别是在社会治理中的作用,是否与其他社会政策的跟进有着密不可分的关系,后者在事实上是否起了重要作用。四是针对不同时期突出的犯罪类型,在客观上吸引着国家和民众特别是警方的精力,都会在相关犯罪上的治理上倾斜各种力量,这在任何国家的任何阶段都是一样的,但这能否作为我们提出、实施“严打”政策的依据并作为我们社会治理的“特色”。五是从“严打”的阶段性到长期性,准确为“严打”战役的频繁性,这在事实上对于警方和社会公众心理的“负面”影响是否被充分注意到并进行科学评估。六是在考虑上述因素的基础上,既然有了“宽严相济”的政策,能否去掉“严打”的提法。这需要魄力。

(七)刑罚的治理,应当将治理的重点放在危害国家安全、公共秩序安全、人身和财产安全、破坏金融秩序和渎职犯罪上面。只有重点确定了,才能确保投入的比值并科学预期效果。在所有治理的重点中,对于公职人员的渎职犯罪,应当作为特别关注点。从某种意义上讲,公职人员廉政性的刑法管控直接决定着对其他犯罪行为的治理效果如何,决定着和谐社会建设的成败。历史和现实都告诉我们,所有重大社会问题的引发、扩张,都是因对官员治理不力引起的,而且,渎职官员对社会危害的大小,又往往归因于刑法的相关规定及其实施。

(八)宽严相济的刑事政策应当与推进司法体制改革紧密联系起来。如何合理确定公检法三家的任务分工,如何共同确定一致的立案、追诉和鉴定标准,如何简化办案手续、缩短办案流程,减低办案成本,以及监狱管理机制的改革,如何完善相关的责任制和违法犯罪嫌疑人的申诉救济机制。这些都直接影响着该政策的实际效能。

(九)宽严相济的刑事政策应当与社会综合治理政策紧密结合起来。社会治安综合治理,是指在国家力量的领导下,在各级政府和具体职能部门的统一指挥下,动员和组织全社会的力量,运用政治的、法律的、行政的、经济的、文化的、教育的等多种手段对社会治安(广义上的)问题进行综合治理,从根本上预防和减少违法犯罪,维护社会秩序,保障社会稳定,并作为全社会的共同任务,长期坚持下去的一种治国方略。该种政策作为一种国家治理方略的正式提出,最早见于1991年2月19日中共中央和国务院共同发布的《关于加强社会治安综合治理的决定》,并在同年3月2日,被七届全国人大常委会第18次会议以《关于加强社会治安综合治理的决定》的法律文件的形式通过并确定下来。自此,社会治安综合治理工作由于全社会的动员性、参与性,对于维护社会稳定,推进和谐社会建设,发挥了并将继续发挥着巨大作用。但是,就目前看,该政策的功能尚未得到应有的发挥。其主要问题还是在各项规章制度落实不够,特别是责任追究制度有待进一步完善。至于两者的关系,我们认为是包含和被包含的关系,社会治安综合治理包含宽严相济的刑事政策,前者的指导思想适用于后者,而后者的特点又反过来影响着前者。

(十)专职社会法律服务机构在实现“宽严相济刑事政策” 之目的、构建和谐社会中的作用功不可没。在刑罚公权主导的领域里,如何有效平衡公共利益和个人权益、公权和私权之间的关系,始终成为检验刑罚公平、公正和效率的最为重要的砝码。刑案中公权一方必须依法得到与其能够抗衡的另一方的制约才能确保公权不会变质、不被滥用,这是一个被证明了的真理。因此,要想真正达到宽严相济的效果,必须依法赋予犯罪嫌疑人、律师机构足够的对抗能力,而且,和谐社会建设追求的目的就是各种利益依法妥协并在此基础上实现个人利益和公共利益最大化的结果。适度赋予犯罪嫌疑人“沉默权”,赋予律师方提前介入权和扩大调查取证权,以及控制公权一方在强制措施中的力度并全部纳入法律轨道(如秘密技术侦查措施)。再者,还有一个法律服务资源的合理配置问题。这不单单要靠市场的作用优胜劣汰,还要靠政府的扶持和宏观调控。因为,法律服务公益性的一面决定了这一切。但是,目前看,我们的法律服务资源还存在以下问题:一是全国来看,法律服务队伍量少质弱的局面没有得到根本改变。二是法律服务力量分布不平衡,律师队伍主要扎推在大中城市,尤其是各省会大城市,中小城市和广大农村法律服务资源严重短缺,目前,全国仍有206个县没有1名律师,300多个律师事务所不足3名律师,这种尴尬的局面与法治的要求几乎是不可想象的。三是法律服务市场和从业准则有待进一步规范。四是法律援助工作刚刚起步,在人员、经费和工作机制保障等多个方面离实际需求还有很大的差距,有大量工作等着去做。

二、当前几个热点和难点问题探索

作为宽严相济刑事政策的配套措施,作为构建和谐社会的基础性工作,需要对于下面几个热点和难点问题着力研究改革。

(一)要深入研究劳动教养制度,根据形势需要,依法予以规范。从《国务院关于劳动教养问题的决定》被1957年8月1日第一届全国人民代表大会常委会第七十八次会议批准、1957年8月3日国务院命令公布以来,劳动教养制度就作为一项特殊的社会治理政策被确定下来。加上后来出台的几个关联性法律行政法规,其地位日益巩固。经过了五十个年头,该制度对于维护社会稳定所起的作用大家有目共睹,可以说是功勋卓著,特别是在前四十年法制尚不健全的情况,作用更是明显。但是,随着形势的发展和法制的健全,该项制度的缺点日益暴露出来,并饱受争议甚至谴责:一是该制度所依赖的环境发生了巨大变化,其原先所适用对象已几乎不存在,但是相关条文的修改却没有跟进。二是在2000年《立法法》出台之后,该《决定》及后的《补充规定》在形式和内容上是否符合该法要求,如何界定“劳动教养”的性质 ,是一种强制措施,还是一个行政处罚,亦或一个独立的法律设定,至今没有一个权威的答复。而1982年制定的行政法规《劳动教养试行办法》第二条将其界定为“行政措施”的规定尽管可以暂缓相关的争议,但是,由于该《办法》先于《行政处罚法》和《立法法》,再加上劳动教养动辄一两年的执行期限,上述界定的效力就很难让人满意。三是执行期限过长。许多行为根据情节被判刑,可能也仅是1?2年的有期徒刑,缓刑,乃至拘役和管制,但是如被劳动教养,其执行起点最低却是一年。四是实施机关缺乏中立性。按照规定,劳动教养名义上由政府组成的劳动教养管理委员会进行审查并作出决定,但目前事实上由公安机关一家在以该种名义操作。尽管公安部多次以内部规范性文件的形式要求认真对待劳动教养,希望各级公安机关依据事实和法律,做到公平公正,但是,却无法从根本上解决制度缺陷带来的问题。“一个人的审判”、“做自己的法官”的嫌疑让人怀疑公正的程度。五是劳动教养管理所因其体制的特殊性和外界监管的有限性,入所人员在其中的改造内容和实际改造效果缺乏科学的验证,至少,目前缺少公开的研究和报告。

鉴于上述现状,对于劳动教养问题的综合研究,应当抓紧进行,要通过立法从源头上解决问题。

(二)要在轻罪人员的诉前过滤、审判和执行方式上大胆进行变革。这也是有效节省司法资源、降低治理成本,有利于犯罪人员改造,缓解被害人压力,以求社会和谐的一个重要步骤。首先,要合理确定轻罪的范围,对于非暴力或轻微暴力的案件,造成轻度后果的,犯罪行为人以实际行动取得检方或被害人谅解的,一部分可以进行庭前和解,并在检方的主持下,两方或多方达成协议不进入审判阶段就结案,但犯罪信息仍应当保存。一部分进入审判阶段后,可以改为交由社区校正机制通过庭外执行。上述工作,有赖于立法上的推动。

(三)要为刑执人员的改造和刑执后的回归社会建立顺畅的机制。当前刑执人员的改造内容和效果??成本和收益,以及回归社会的程度,相关努力的成效虽说较之以前有了很大进步,但是,其透明度和社会参与评价的机制有待进一步完善。主要表现为相关成本投入、产出,回归人员在一定时期的复发率,等等,相关检测数据不完整,其科学性值得推敲。而上述工作,是检验刑罚治理和其他社会政策成功与否的十分关键的因素。这些需要大量细致的调研、数据积累工作,并要保证其独立性和公正性。

(四)要逐步完善刑事受害人救助制度。为什么国家要对刑事受害人在被告人赔偿实际不能的情况下承担救助补偿责任。目前相关的理论依据存在争议,但是比较趋于一致的意见是:一个国家对于身处其中的公民人身和财产安全负有不可推卸的责任和义务,如果其受到刑事侵害,并且,其本人或家属的生活由于这种侵害而受到极大的影响,国家在侵害人赔偿实际不能的情况下,当然负有不同于最低生活保障水平的救助措施。而且,这种救助往往倾向于生命被剥夺和身体健康受到严重伤害后的救助。现在,一些地方法院尝试着通过司法系统内部对被害人进行力所能及的救助,并取得很好的社会效果,同时,最高人民法院也比较认可这种模式,并将其研究推广提到了一定的议程。我们认为,在这项救助制度上,应当厘清以下认识:一是肯定这种救助制度的积极意义,应当将其纳入到制度文明、构建和谐社会的框架下统筹考虑。那种别人有我们也要有,或者等待其他国家的做法和思路都不可取。二是这种救助制度应当划归到“国家”制度框架下,以立法来保障。不是司法系统自身能够解决的,但其试点的作用值得肯定。三是必须尽快梳理归纳救助的对象和范围,确定一个能够指向未来的“现阶段门槛”,并要科学解释与一般的最低生活保障制度不同之处。四是就刑事诉讼本身而言,对于受害人的精神赔偿请求,应当在法律上保障,不能将刑法和民法的共同之处割裂开来。那种无视刑事受害人精神索赔的理论和实践只能加剧对人身和人格权的践踏,背离构建和谐社会的内在要求。五是借助多种社会工具,实现被告人及其家属和被害人及其家属之间最大限度的“和解”,以便尽可能消除其对社会带来的负面影响。

(五)要尽快规范行政强制措施,实现刑罚措施的“软着陆”。从力量上讲,行政强制措施(广义上的,包括行政拘留和其他限制人身自由的却不同于刑罚的法律规定)是社会治理中的“准刑罚”,如果对这种力量法律约束不好而导致其滥用,会在很大程度上削弱刑罚治理的社会效能,降低其威信。目前看,急需要做以下工作:一是要依据《宪法》和《立法法》对所有法律法规和规章进行清理,查找出所有“漏洞”;二是要尽快出台《行政强制措施法》,并确保该法出台后,其他不符合规定的法律法规和规章要及时废止或得以修订,不能留有“后患”。