黑龙江省鹤岗市人民政府


鹤岗市人民政府办公室文件

鹤政发〔2007〕 22号


鹤岗市人民政府办公室关于成立鹤岗市全民科学素质工作领导小组的通知

各区人民政府、市政府各有关单位：
经市政府十四届四次常务会议讨论通过，现将《鹤岗市地方煤矿安全生产督查组管理暂行办法》印发给你们，请认真贯彻执行。

二○○七年七月十一日

鹤岗市地方煤矿安全生产督查组管理暂行办法

第一章 总 则
第一条 为进一步加强市委、市政府对煤矿安全生产工作的领导，落实政府安全监管主体责任，督促各区和有关部门认真履行职责，有效排查地方煤矿事故隐患，严厉打击违法非法生产行为，坚决遏制地方煤矿重特大生产安全事故，努力减少一般事故，进一步促进我市安全生产形势稳定好转，特制定本办法。
第二条 地方煤矿安全生产督查组是市委、市政府长驻各区的安全生产专项督查队伍，也是锻炼、考验、培养干部的一个特殊平台。原则上每区派驻4人（可按煤矿规模、数量适当调整），由市委组织部从全市各单位后备干部中选调。组长原则上由正处级后备干部担任，专业人员从市、区煤监部门抽调，必保每组一个煤矿监管专业人员（区里交叉回避）。督查期间工作人员与原单位脱钩，专司安全督查。各单位要服从大局，无条件接受市委组织部选调。
第三条 督查组工作职责
（一）督促检查区委、区政府贯彻落实国家、省、市安全生产方针政策和重大安排部署情况；
（二）督促检查煤矿安全生产责任制落实情况；
（三）督促检查区领导包保煤矿及其工作情况；
（四）督促检查地方煤矿贯彻实施安全生产法律法规、领导带班下井和现场管理、隐患排查整改情况；
（五）督促检查所在区打击非法盗采情况；
（六）督促检查地方煤矿资源整合、整顿关闭情况；
（七）督促检查市、区煤矿安全监管部门依法监管情况；
（八）督促检查地方煤矿官煤勾结、背后腐败和抗拒监管情况；
（九）督促检查地方煤矿安全生产主体责任落实情况；
（十）督促检查国家、省、市临时安排部署的工作落实情况。
第二章 组织管理
第四条 督查组成员应具备的条件
（一）政治素质好，有较强的组织领导和协调能力；
（二）身体健康，精力充沛，能够适应艰苦工作环境；
（三）作风正派，工作认真，廉洁自律，敢于碰硬，具有较强的事业心和责任感；
（四）能够认真学习并尽快掌握有关煤矿安全生产方针政策、法律、法规和相关知识；
（五）能够按要求完成所承担的各项工作任务。
第五条 督查组组成程序
（一）各部门按条件推荐优秀干部；
（二）市委组织部和市政府安委会办公室根据工作需要和干部情况确定人选，并任命督查组组长；
（三）市政府安委会办公室根据各区和选调人员实际情况负责分组。
第六条 督查组的日常管理工作由市政府安委会办公室负责。其主要内容为：
(一) 制定督查方案，负责与各区衔接，统筹安排督查组日常工作；
(二) 组织、协调、指导督查组工作，及时向督查组传达国家、省、市最新安排、部署、会议精神、领导重要批示、指示等；
(三)综合整理各督查组工作信息，创办督查工作简报；
(四)负责督查组下井、误餐、出勤等补贴、补助费发放；
(五)掌握督查组的主要活动、工作完成情况和主要业绩等。
每期督查组结束时，配合组织部门对各督查组进行工作总结、业绩考评、表彰奖励，考核结果报市委组织部和原单位备案。
第七条 督查组每人每日补助20元，每月按实际工作日计算，由市财政拔付，市政府安委会办公室统一发放。
第八条 每期督查组工作6个月。每年1月、7月派驻，上期督查组移交有关资料。交接时，召开前后两期督查组全体会议，总结表彰上期督查工作及人员，安排部署下期督查工作。
第三章 工作要求
第九条 督查组工作守则
(一)各督查组根据所在区和煤矿的实际情况制定工作计划，并以书面形式报市政府安委会办公室；
(二)在市政府安委会办公室的指导下，公正、客观、独立地开展工作，直接对市委、市政府负责；
(三) 执行公务时应遵守国家法律和工作纪律，坚持实事求是的科学态度，深入调查研究，认真督促检查。
（四）督查组每月初以书面形式向市政府安委会办公室报告上月工作情况，重大情况可直接向市政府主管领导直至市委、市政府主要领导报告。
第十条 各区委、区政府、市有关部门和地方煤矿要自觉接受督查，积极支持、配合督查组的各项工作。各区要配备一名专职联络员，负责协调有关事宜。各区要为督查组提供办公场所和必要设施，安排好公务用车和工作餐，为督查组顺利开展工作创造必要的工作和生活条件。
第十一条 督查组组长固定参加有关安全工作议题的区委常委会议、区政府常务会议。
第十二条 对督查组提出的重大安全生产问题和建议，区委、区政府应予高度重视，积极采纳，认真研究解决。
第四章 附 则
第十三条 对工作成绩显著、群众公认的优秀干部，予以表彰奖励，在评模选优和提拔、重用过程中给予优先考虑。
第十四条对工作不负责，不能及时完成工作任务；利用职务之便勒卡煤矿、以权谋私等违法违纪的或无故不参加督查组工作的，清退出督查组，并通报市委组织部和原单位，情节严重者，给予纪律处分或追究行政责任。
第十五条 本办法从二○○七年七月一日起实施。

论澳门基本法第6条与第103条中财产权的保护、限制与征用[1]

范剑虹
【摘要】
文章结合德国的经验教训，对澳门基本法第6条和第103条的法律适用作出探讨，尤其是对财产权在基本法上的保护与限制做出了德国式的深入探讨。
【关键词】财产权、基本法、财产权的限制与保护、补偿的规则、所有权、财产的征用与限制的区别、区分理论


一、导论 　

　　澳门特区基本法第6条和第103条第1与２款中财产权的保护、限制与征用是各国宪法或基本法中人的基本权利中的极为重要的条款。两大法系均各国均对此详细的论述。法学家培根（Bacon）1623年写的《崇学论》(De dignitate et augmentis scientiarum)中说过：“判断的对象（本国法）不能同时成为判断的标准”， 马克·安塞尔（Marc Ancel）也说过：“在一国法律中固步自封，就像劝诱生物学家把研究仅仅局限于一个种类的生物上一样“[3]。因而，在澳门基本法中的有些条款的判例或司法解释还十分有限或还不详尽的情况下，参照其它国家的学理与判例及立法的科学内涵，也是对澳门的基本法的发展的一种科学的参与。即使现在还存在着不同的国家与不同的政制，但是“政通人和、安居乐业”是各国宪法追求的一个重要目标，加上大多数的法律科学是无国界的，因而重视别国的科学、重视别国的实践，无疑是法律本地化不可缺少的内容。由于德国基本法的严格的科学体系与完整的社会福利架构，以及英美[4]法在二战后参与了德国基本法的制定，再加上作为大陆法系代表国的德国宪法法院对基本法中基本权利的特别贡献，因而德国的基本法的理论与实践无疑具有一定的学习价值。本文就试图从澳门的实际出发，结合德国的经验教训，对澳门基本法第6条和第103条的法律适用作出一个抛砖引玉的探讨。这种对财产权在基本法上的保护与限制的探讨，不仅仅是宪法学者感兴趣的领域，而且还是经济宪法[5]与经济行政法和民法与经济私法专业的法律工作人员感兴趣的题目。　

　　　

　　1、历史与意义　

　　除了1789年法国的人权宣言已涉及财产权外, 纵观宪法史，最早在法律上明文规定财产权的仅见1849年德国的《法兰克福帝国宪法》（Frankfurter Reichverfassung）第164条和1919年的德国《魏玛宪法》（Weimar Rechtsverfassung - WRV）第153条。 值得世人注意的是，《魏玛宪法》（WRV）第153条，在私人所有权的自由支配与自然法 （liberalistisch-naturrechtlicher Begruendung des Privateigentums）的社会功能（soziale Funktion）的关系上做出了重大的立法上的解释[6]，因而被1949年的西德基本法所接受。以后各国均对财产权的保护制定了类似的立法规定。美国的宪法修正案第5条和第14条中都涉及财产权的保护与合法征用。同样，澳门基本法的第6条、第103条也规定了对个人财产权利的保护和规定了公权力对此的一些补偿义务。这对于澳门的经济与宪法秩序具有重大意义。从自由的基本权利的角度，财产权（尤其是所有权）作为个人劳动的结果，在内在上与个体的自由权利[7]是密不可分的。财产权保证了自然人与法人在财产领域的自由空间，并因此可以使得权利享受者真正行使其它的基本权利[8]。因为，人首先必须满足生存权，进而才能谈及人的其它基本权利与满足其它的尊严[9]。所以，从某种角度来说，一个地区或一个国家的人民的如果富裕了，并能合法地行使其财产权，那么就可以真正行使其它的权利，那么这个地区与国家的人民就会安居乐业，《管子·治国》说得好：“凡治国之道，必先富民，民富则易治，民贫则难治也…故治国常富，乱国常贫。是以善为国者，必先富民，然后治之”。[10]因此，如何对待财产权是基本法中一个重要的条款，不能不慎重对待。　

　　　

　　2、结构与问题　

　　从宏观上看，世界各国宪法（包括基本法）的内容往往分为两大部分：一是有关国家或地区的机构设定及其权力的分配；二是公民的基本权利。从内容结构上看，澳门基本法中总则中第6条中规定了依法保护财产权，在澳门基本法的经济篇中，也即第103条中有规定财产权与征用等问题, 但在澳门基本法的基本权利中没有相应的规定（草案中曾有规定）。而实际上经济篇第103条中的有些内容与总则的第6条属于基本的权利，也可以考虑放在公民（或居民）的基本权利这一章节中加以保护[11]。按现在的安排中，第6条依法律保护私有财产权的条款强调的是按现有的法律去保护。财产权的有关内容和权利的限制，能否由比基本法低一级的法律或行政法规予以规定，在基本法层面上没有做出规定，仅在第103条规定了征用的问题。而征用还不能理解为对财产权的限制。因而，它的划分是在另一种逻辑体系与利益考虑下安排的，也即除了合法征用，对财产权的法律限制不在基本法上规定，这样的安排给私人的财产保护增加了空间，但是会给立法会和政府的对财产权的限制的立法带来一定的矛盾。因为财产权的有关内容与权利在基本法中仅涉及到保护，而没有说，通过法律可以限制它，那么法律限制了它，是否限制了其在基本法上规定的权利。虽然，在基本法第44条规定了义务条款，由于它是被放在基本权利一篇章中，而不在总则中规定，一般可理解为对此篇章的居民的基本权利的一种义务要求，但是此条是否也可看作为对经济篇章的第103条的一种义务呢？在法律结构逻辑上可能会有疑问。假如在法理上能够解释的通的话，那么遵守义务条款，在立法上还不能等同于对基本法中规定财产权的内容与权利可以通过法律限制，也就是说基本法没规定法律有权限制这种权利，那么遵守法律的义务的要求是否没有了根据。基本法第41条也仅是涉及澳门居民享有澳门特别行政区法律保障的其它权利和自由。虽然其它权利可以包括财产权，但是通过第41条与财产权相联系，并引用第44条来说明行使财产权须遵守义务，还是不能将遵守义务的条款，等同于对财产权的法律限制的条款。遵守法律义务应该不能将这种法律看作为限制他高一级的基本法所保护的财产权，而这种财产权的限制，基本法没有规定。当然，没有规定并不能说基本法的立法者反对对此权利的限制，而是可能是基本法将法律因公共利益限制私人财产的问题留给了低一级的法律去规范，以及让学理与判例去解决其中的争议。但是这样做，我本人冒昧认为可能不是对共识的问题和已属基本法应规定的问题的另一种可考虑的做法。　

　　从微观上看，澳门基本法第6条仅涉及依法保护私有财产。而第103条第一款第一句就更为具体地涉及到的是保护私人和法人的财产权（包括所有权）和继承权两部分，但是在法理上，这种权利保护实际上应包含着权利的限制。尽管在第6条与第103条中，没有明示这种权利的限制，但是在法理上，权利条款后应该涉及到“有关内容和权利限制由法律予以规定”的字句。财产应履行义务，财产权的行使应有利于社会公共利益，这已是现代立法与司法的共识[12]。所以第6条与第103条第一款第一句在法理上应该包含财产权和继承权的保护与限制的两层含义，而“权利限制的合法与非法性”实际上就是本文讨论的一个关键问题；　

　　澳门基本法第103条第一款第二句讲的是财产的征用以及补偿。这儿什么是财产权的合法限制，什么是私人财产的合法征用，需要细心区别限制与征用的不同的法律规则。当然仅就征用而言，通常必会涉及是否符合社会公共利益的关键问题。所以，基本法第103条第一款第二句涉及的是财产的合法征用及补偿和非法征用及赔偿的问题。那么征用的合法与非法就势必又是本文讨论的另一个关键的问题；　

　　澳门基本法第103条第2款，讲的是补偿的规则（Entschaedigungsregel,也称为Junktimklausel）。与上述的依法征用有关，但通常与合法地限制财产权规范无关，因为这种合法的限制财产权通常（不包括例外）是不予补偿的。确定财产补偿时，应适当考虑社会公共利益和相关人员的利益。对于补偿额有争议的，容许提起诉讼。这里不同的补偿的原则是不同的补偿规则制定的法理基础与关键问题所在。所以，这也是本文附带讨论的一个问题。　

　　澳门基本法第103条第3款讲到的企业所有权的保护与外来投资的保护，不是本文的主要议题，也不完全是澳门居民的私人财产的基本权利，但可以作为以后的议题，所以在此不予讨论。需要强调的是，按各国的宪政立法，如基本权利依其性质也可适用法人的，一般仅适用于国内法人机构[13]。　

　　综述上述，澳门基本法第6条和第103条第1款与第2款的内容结构引出以下问题：　

　　在法律逻辑上以及实体法上，基本法第6条和第103条第1款与第2款的财产权保护与限制在法律适用时如何处理？征用的合法与非法在法律适用时又如何界定与处理？合法征用的补偿应遵循怎样合理原则去解决？这些问题涉及第6条和第103条款后的逻辑与理论架构，必须进一步讨论。其中也包括基本法的第25条中的平等权、基本法第40条中的自由权等都与第6条和第103条有一定的关系。但是，在讨论并试图解决上述问题时，我们首先遇到的前提是：在讨论澳门基本法第6条与第103条第1款与第2款中所存在的法律问题时，本文只能在界定了财产权保护的范围以及如何才是触及保护范围时，才能在法理上顺理成章地解决上述提出的几个关键问题。　

　　　

　　二、先决问题：保护的范围和触及保护范围的性质界定　

　　　

　　如果没有确定保护的确切范围，那么也无法理解如何保护，如何确定权利的侵犯。如果不将此界定清楚，那么财产权利的保护抑或侵犯、征收都会成为《史记·天官书》上所说的“海旁蜃气象楼台”那样的结果。　

　　　

　　(一)、基本法第6条和第103条第1款财产权以及保护的范围